滬渝開征房產(chǎn)稅：政府直面納稅人挑戰(zhàn)很大

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    翟繼光，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，兼任北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心民營企業(yè)稅法研究室主任。

    對話背景

    兔年春節(jié)前夕，房產(chǎn)稅落地重慶和上海，從公布到施行只有4個(gè)小時(shí)，兩地部分居民開始要為擁有住房試點(diǎn)納稅。

    有專家指出，在中國重大稅制改革中，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是首次以地方政府名義、由地方政府制定并由其自行發(fā)布改革試點(diǎn)方案。重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，也是1994年分稅制改革后，從真正意義上健全地方稅體系的開始。

    從2010年9月29日多部委聯(lián)合出臺的新一輪樓市調(diào)控措施中提出“加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并逐步擴(kuò)大到全國”開始，“房產(chǎn)稅真的要來了嗎”一直是公眾高度關(guān)注的問題，伴隨著滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案的公布，房產(chǎn)稅開征已是板上釘釘，但是，眾多爭論依然不絕于耳。日前，就相關(guān)話題，中國青年報(bào)記者專訪了翟繼光。

    房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是否在“稅收法定”軌道上運(yùn)行

    中國青年報(bào)：除了房產(chǎn)稅的范圍和稅率，公眾還高度關(guān)注開征房產(chǎn)稅的立法程序問題。目前我國包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的眾多稅種，是否做到了“稅收法定”？

    翟繼光：稅收法定原則是稅法的最高原則，它的基本含義是基本稅收制度，即納稅人、征稅對象、稅率等基本稅收要素應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，原則上不允許授權(quán)立法。稅收法定原則中的“法”是最高立法機(jī)關(guān)制定的法律，不包括政府制定的行政法規(guī)。

    時(shí)至今日，中國現(xiàn)行的19個(gè)稅種，通過全國人大立法的，僅有個(gè)人所得稅法和企業(yè)所得稅法兩部。

    其他17個(gè)稅種的征稅依據(jù)，是國務(wù)院以及相關(guān)部委制定的條例或暫行條例。這樣的格局，源于1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面，可以制定暫行的規(guī)定或者條例。2000年通過的《立法法》中的立法授權(quán)，即“稅收制度尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。實(shí)質(zhì)是1985年授權(quán)立法的延續(xù)。

      從法治完善國家的經(jīng)驗(yàn)來看，征稅從來都是議會的基本職權(quán)之一，一個(gè)國家的幾乎全部稅種都是由議會通過法律來征收的，只有極少數(shù)不太重要的稅種才會授權(quán)政府開征。我國稅收法治由于尚處于完善過程中，目前還很難實(shí)現(xiàn)真正的稅收法定原則，只能實(shí)行比較寬泛的稅收法定原則，即將這里的“法”擴(kuò)展為法律和行政法規(guī)。從這一意義來看，我國目前基本上實(shí)現(xiàn)了稅收法定原則，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅根據(jù)法律開征，其他稅種根據(jù)國務(wù)院的行政法規(guī)開征。

    中國青年報(bào)：有評論質(zhì)疑，重慶和上海市政府制定的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)辦法，在現(xiàn)行法律框架中找不到依據(jù)，兩市的改革試點(diǎn)，只是根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議作出的決定，“同意在部分城市進(jìn)行對個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由試點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府從實(shí)際出發(fā)制定”。對于這一爭論，您有何看法？

    翟繼光：根據(jù)現(xiàn)行《立法法》、《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，地方政府無權(quán)自行開征房產(chǎn)稅。

    目前根據(jù)地方政府制定的規(guī)章來開征房產(chǎn)稅的做法不符合稅收法定原則。當(dāng)然，有些國家的地方也擁有稅收立法權(quán)，可以開征地方稅，但這種權(quán)力同樣是由地方議會來行使的，由地方政府開征新稅的做法非常少見。

    當(dāng)然，滬渝兩地目前的這種做法也不能說沒有任何法律依據(jù)、完全違背《立法法》和《房產(chǎn)稅暫行條例》。《房產(chǎn)稅暫行條例》第十條規(guī)定：“施行細(xì)則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，抄送財(cái)政部備案。”這實(shí)際上給地方留出了試點(diǎn)房產(chǎn)稅的空間。嚴(yán)格來講，上海和重慶并不是開征一個(gè)新稅種，而是將《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條所規(guī)定的“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”的免稅政策予以修改而已，地方政府既然有權(quán)制定“實(shí)施細(xì)則”，也有權(quán)對相關(guān)條款進(jìn)行“解釋”，上海和重慶試點(diǎn)對“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”開征房產(chǎn)稅可以認(rèn)為是對《房產(chǎn)稅暫行條例》的解釋，當(dāng)然，這種解釋有些“過分”，已經(jīng)超越了解釋的界限，但仍可以認(rèn)為是一種擴(kuò)大解釋，即將“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”解釋為一定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的房產(chǎn)，如一家一套以內(nèi)或者人均60平米以內(nèi)等，超過這一標(biāo)準(zhǔn)就不屬于“非營業(yè)用的房產(chǎn)”，不屬于免稅的范圍，就可以征稅。

    即便如此，相信絕大多數(shù)人不會滿意上述“解釋論”，我想出上述“解釋論”也花了很長時(shí)間。總之，上海和重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅的做法的確存在合法性不足的問題，不如由國務(wù)院修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，在其中增加一個(gè)授權(quán)地方對“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”試點(diǎn)征稅的條款更具有合法性。

      房產(chǎn)稅能否擔(dān)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)調(diào)控、增加地方稅源的重任

    中國青年報(bào)：最早提出征收房產(chǎn)稅時(shí)，主張盡快出臺的理由是，在保有環(huán)節(jié)對住宅征稅可以抑制需求、降低房價(jià)，這種說法符合我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)實(shí)嗎？

    翟繼光：商品房作為一種商品，其價(jià)格最終由供求關(guān)系決定，調(diào)控房價(jià)只能從供求關(guān)系入手，而不能從增減成本的角度入手。根據(jù)這一原理，降低土地出讓金或者增加購房成本、增加保有住房成本都不能降低房價(jià)。開發(fā)商不會因?yàn)橥恋爻鲎尳鸾档土硕鴮⒖梢再u到每平方米3萬元的房子降到每平方米2.9萬元，同樣，在商品房供不應(yīng)求的時(shí)代，賣家可以輕而易舉地將各種稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到買家身上而獲得相同的利潤。

    調(diào)控房價(jià)只能從供求關(guān)系入手，限制購房套數(shù)在一定程度上限制了需求，可以達(dá)到供需平衡，甚至供大于求，可以控制房價(jià)；政府增加保障性住房的供應(yīng)量和土地供應(yīng)量可以達(dá)到供需平衡，甚至供大于求，也可以控制房價(jià)。

    房產(chǎn)稅僅僅增加保有住房的成本，沒有改變供需關(guān)系，因此，不能控制房價(jià)。而且，由于房產(chǎn)稅成本最終可能由購房者承擔(dān)，因此房產(chǎn)稅可能會推高房價(jià)。

    中國青年報(bào)：近十年來，我國政府對房地產(chǎn)業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)，在稅收工具上主要選擇使用營業(yè)稅、個(gè)人所得稅和契稅等，征稅依據(jù)主要是保有時(shí)間，此次兩市開始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，從已經(jīng)公布的方案來看，和房地產(chǎn)調(diào)控有聯(lián)系嗎？

     翟繼光：商品房的需求中有很大比例是炒房需求，而不是真正的居住需求，調(diào)控房價(jià)應(yīng)當(dāng)從打擊炒房者入手。但房產(chǎn)稅同樣打擊不了炒房者，因?yàn)槌捶空叨际嵌唐诔钟?，長則七八年，短則一兩年就會出手，每年百分之幾的房產(chǎn)稅根本抑制不了炒房者。而且，炒房者所炒的都是小戶型商品房，很少有人炒大戶型和別墅，這也是很多房地產(chǎn)項(xiàng)目中的小戶型商品房開盤之初就被搶購一空，僅剩大戶型商品房的原因之一。目前，上海和重慶出臺的房產(chǎn)稅的主要征收對象卻不是小戶型商品房，而是大戶型商品房和別墅，因此，這種房產(chǎn)稅根本打擊不了炒房者，與控制房價(jià)的目標(biāo)沒有關(guān)系。

    中國青年報(bào)：主張對住宅在保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅的人期望通過這個(gè)新稅為地方政府創(chuàng)造一個(gè)新的較大的稅源，以平衡中央和地方失衡的財(cái)政分配關(guān)系。這也是目前中國稅制改革追求的目標(biāo)之一，即從現(xiàn)有的以增值稅和營業(yè)稅等間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，向以個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅為主的直接稅收轉(zhuǎn)變，使地方政府不再單純依靠“賣地為生”。房產(chǎn)稅能否成為地方稅收主要來源？

    翟繼光：這一預(yù)期目的不是由房產(chǎn)稅自身來決定的，而是由整個(gè)稅收體制的改革和調(diào)整來決定的。就目前的房產(chǎn)稅現(xiàn)狀來看，所取得的稅收收入還很有限，不可能成為地方稅收的主要來源。當(dāng)然，政府可以擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，提高房產(chǎn)稅的稅率以增加房產(chǎn)稅收入，但如此一來就會大大提高我國整體的稅收負(fù)擔(dān)，特別是增加個(gè)體納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，在我國稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)不輕的情況下，再大幅度提高稅收負(fù)擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的，也不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，更容易引起普通納稅人的抵制。

    當(dāng)然，如果在提高房產(chǎn)稅的同時(shí)，能夠降低或者取消其他稅費(fèi)，如降低土地出讓金，取消城鎮(zhèn)土地使用稅，降低個(gè)人所得稅，使納稅人的整體稅收負(fù)擔(dān)不增加，房產(chǎn)稅有可能成為地方稅收的主要來源。

       直面公眾征收房產(chǎn)稅，政府做好準(zhǔn)備了嗎

    中國青年報(bào)：向居民征房產(chǎn)稅，是居民要向政府直接繳納貨幣，而依據(jù)又是居民花錢買來的不動產(chǎn)。這樣的稅種，讓政府和納稅人直接面對面，在我國19個(gè)稅種中，主要的納稅主體是企業(yè)，這對政府來說，目前可能帶來哪些挑戰(zhàn)？

    翟繼光：我國目前的稅收以間接稅為主，直接稅中的個(gè)人所得稅也是以代扣代繳為主，因此，普通老百姓親自納稅的機(jī)會可謂少之又少。這種制度雖然有利于減小納稅人對國家征稅的抵觸情緒，提高征管效率，但也導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面影響。老百姓的納稅意識普遍比較弱，監(jiān)督政府花錢的積極性也不高。在這種社會背景下，直接開征面向老百姓且由老百姓親自繳納的房產(chǎn)稅的確向政府提出了挑戰(zhàn)。

    由于目前房產(chǎn)稅主要定位于高收入群體，這一挑戰(zhàn)在短期內(nèi)尚不明顯。高收入群體接觸稅收的機(jī)會較多，對納稅已有一定意識，特別是在購房時(shí)需要繳納契稅，而且契稅原則上也是由購房者親自繳納，所以，對高收入群體征收房產(chǎn)稅的難度并不大。

    中國青年報(bào)：重慶試點(diǎn)方案規(guī)定，納稅人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納的稅款，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)，從其存款中扣繳稅款、滯納金及罰款。以上內(nèi)容參照了稅收征管法的有關(guān)規(guī)定，但是，刪去了稅收征管法中采取以上措施的前提和限定條件。按稅收征管法，采取上述“扣繳”措施，須“經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長批準(zhǔn)”，而稅收征管法的另一重要前提是，從納稅人銀行賬戶扣繳逾期稅款的方式，只針對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人；對個(gè)人所得稅的征收管理，就沒有規(guī)定可采取“扣繳”納稅人銀行存款的方式。對于這一征稅方式，您有何看法？

    翟繼光：政府征稅的程序和方法應(yīng)當(dāng)符合《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，不能采取違法的方式征稅，直接從納稅人存款賬戶中扣繳稅款的做法就值得商榷，納稅人存款賬戶中的存款并不一定屬于納稅人，政府直接扣繳稅款有可能侵犯第三人的權(quán)益。還有一個(gè)問題，就是這里的納稅人是指個(gè)人，還是指家庭？如果是個(gè)人，張三名下的房產(chǎn)能否從張三配偶的賬戶中扣繳稅款？如果是家庭，家庭的范圍有多大？是僅指夫妻，還是包括家中未成年的子女？成年子女和夫妻雙方的父母是否包括在內(nèi)？

     中國青年報(bào)：去年10月，中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，提出“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限”，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，隨著改革不斷深入，帶給政府的挑戰(zhàn)會有哪些？

    翟繼光：關(guān)于房產(chǎn)稅收入的用途會給政府帶來挑戰(zhàn)，當(dāng)政府直接面向普通老百姓征稅時(shí)，老百姓的監(jiān)督意識會大大提高，上海和重慶為了減輕納稅人的抵觸情緒而規(guī)定將房產(chǎn)稅收入全部用于保障性住房和公共租賃房，如果地方政府大規(guī)模開征房產(chǎn)稅，政府是否還有勇氣承諾稅款全部用于保障性住房？如果有，納稅人會通過人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)來監(jiān)督政府對稅款的使用，如果真的全部用于保障性住房，而不用于地方政府的其他支出，地方政府開征房產(chǎn)稅就真正變成了一種“公益事業(yè)”：向富裕居民征收房產(chǎn)稅，然后轉(zhuǎn)移給貧困居民。在地方政府沒有受益的制度中，地方政府的積極性來自哪里？

    房產(chǎn)價(jià)格評估制度也是擺在政府面前的一個(gè)難題，如果評估價(jià)值年年提高，納稅人會批評政府控制房價(jià)不力，甚至?xí)u政府為了多收稅而暗中推動房價(jià)上漲。

    如果將來正式實(shí)施房產(chǎn)稅后，政府不承諾全部用于保障性住房，而作為地方政府一般收入的重要來源，納稅人是否會因此批評政府有欺騙納稅人之嫌？這些問題是很值得地方政府深思的，如果處理不好，不僅會導(dǎo)致房產(chǎn)稅運(yùn)行不良，還會進(jìn)一步延伸到我國所有的稅種。提高普通老百姓的稅法意識很難，但提高以后再想降低就更難了。稅法意識中雖然包括依法納稅的意識，但更重要的是權(quán)利意識和監(jiān)督意識。西方發(fā)達(dá)國家政府想任意花納稅人的一分錢都很難，就是因?yàn)楣竦亩惙ㄒ庾R很強(qiáng)，政府所花的每一分錢都必須事先經(jīng)過議會的同意，事后接受議會監(jiān)督，更重要的是，政府預(yù)算以及議會對政府的審計(jì)結(jié)果都是公開的，每一個(gè)公民都可以看到政府將錢花到哪里了。我們的地方政府是否做好了將自己的預(yù)算公之于眾的思想準(zhǔn)備和制度準(zhǔn)備？