《國有土地上房屋征收與補償條例》制定頒布紀實

     為了百姓切身利益

　　——《國有土地上房屋征收與補償條例》制定頒布紀實

　　搬遷，事關(guān)國家建設(shè)發(fā)展大局，事關(guān)百姓切身利益。兼顧公共利益和被征收人個人利益，保障被征收人合法權(quán)益，以公平公正的立場促進和諧搬遷……經(jīng)過3年多時間的反復(fù)調(diào)研，40多次座談會，2次向社會公開征求意見。2011年1月21日，國務(wù)院正式出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》。

　　從征收決定到征收補償，從公共利益界定到取消行政機關(guān)自行強制拆遷……5章35條4000多字的條例以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進一步規(guī)范了行政機關(guān)的房屋征收行為，加大了被征收人合法權(quán)益的保護，彰顯了以人為本的立法精神，有利于推動和諧社會建設(shè)。

　　一字之變——折射法治理念進步

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》制定修改過程中，黨中央、國務(wù)院給予高度重視。

　　新條例出臺以前，我國一直在沿用舊有的《城市房屋拆遷管理條例》。這部條例1991年出臺，2001年修改。

　　房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的棲身之所。公民合法的私有財產(chǎn)理應(yīng)受到保護。

　　2007年10月1日，物權(quán)法正式施行，明確界定了公民私有財產(chǎn)權(quán)與國有、集體財產(chǎn)權(quán)的平等主體地位。舊有的《城市房屋拆遷管理條例》因與物權(quán)法有關(guān)規(guī)定不符，面臨停止執(zhí)行。

　　2007年12月14日，根據(jù)全國人大常委會有關(guān)修改決定，國務(wù)院有關(guān)部門起草了《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》，并首次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議。

　　會議認為，條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務(wù)院決定公布施行。

　　是責(zé)任，更是動力。國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門展開了對條例修改的深入調(diào)研。奔赴各地了解情況、多次召開各種形式座談會，分別聽取地方及有關(guān)部門、被拆遷人、房地產(chǎn)開發(fā)公司和拆遷公司負責(zé)人的意見……

　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進展迅速，建設(shè)用地拆遷城市房屋、征收農(nóng)村土地房屋引起的矛盾，逐漸加劇、日趨緊張。

　　敢于擔(dān)當?shù)恼?勇于直面“拆遷”矛盾——

　　2010年1月29日，國務(wù)院法制辦首次公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，征求社會公眾意見。

　　第一次征求意見稿一經(jīng)公布，立刻引起社會各界高度關(guān)注。

　　細心的人發(fā)現(xiàn)，征求意見稿中一項重要的表述發(fā)生了變化——從“拆遷”到“搬遷”，一字之差折射出法治理念的進步。

　　對此，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅曾給予積極評價：“過去城市房屋拆遷管理條例強調(diào)的是‘管理’，而新名稱體現(xiàn)了政府由單向的管理到對公民合法私有財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護。”

　　群眾建言獻策的熱情空前高漲，多方意見建議也紛至沓來。

　　集中歸類、逐條整理、認真分析……收集梳理工作細致入微。

　　40多個典型城市調(diào)查統(tǒng)計，同政府和有關(guān)部門負責(zé)人多次研討座談，請經(jīng)濟、法律、規(guī)劃、土地、評估等方面的專家論證……修改工作科學(xué)嚴謹。各類座談會、論證會召開45次，1150多人次參加討論。

　　第一次公開征求意見10個多月后，2010年12月15日，國務(wù)院法制辦公布第二次征求意見稿。這一“破例”之舉，開中國行政立法之先河。

　　開門立法——集思廣益問政于民

　　一部條例的修訂，如此牽動著億萬國人的心——

　　看報紙、上網(wǎng)絡(luò)、街頭巷尾議論，人民群眾熱情空前；

　　打電話、傳信函、電子郵件留言、發(fā)博客微博評點，政府機關(guān)匯總民意。

　　僅在兩次征求意見期間，國務(wù)院法制辦分別征集意見65601條和37898條。

　　10萬條意見建議承載的，不但是“開門立法”的誠意，更是對制度進步的渴求。

　　公民私產(chǎn)怎樣獲得保護、暴力拆遷如何解決、補償公正公平如何實現(xiàn)……現(xiàn)實中的一系列重大課題擺到了政府面前，在條例修改征求意見階段也充分顯現(xiàn)出來。對于這些難點重點問題，國務(wù)院法制辦等有關(guān)部門開始逐項破解。

　　出臺一部涉及人民群眾重大利益的條例，當然需要公眾的參與、需要各界意見的表達——兩次征求意見過程中，公眾最為關(guān)注的就是補償問題。

　　第一次征求意見，公眾就提出相關(guān)意見13332條：補償標準應(yīng)當是房地產(chǎn)市場價格，能夠保證被征收人可以在市場上購買到區(qū)位、面積、環(huán)境等條件相似的住房，而且要求評估機構(gòu)應(yīng)當由被征收人選擇確定……

　　第二次征求意見，公眾又提出，要增加政府補助和獎勵的內(nèi)容；評估機構(gòu)應(yīng)當由征收方和被征收方協(xié)商一致確定……

　　征求意見——一個政府和百姓溝通協(xié)商、相互理解的重要過程。國務(wù)院法制辦有關(guān)負責(zé)人說：“這些意見，我們都予以積極吸納。”

　　新條例的規(guī)定也讓人們看到對公眾意見的尊重：

　　——對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

　　“公共利益”的界定也是學(xué)界討論最熱烈、最難界定的問題之一。征求意見時，有的主張界定不宜過寬；有的認為公共利益應(yīng)當是所有公眾都能共享的權(quán)益，應(yīng)該完全由國家財政投資建設(shè)；還有的認為征求意見稿中的列舉性規(guī)定不夠全面……

　　“公共利益的內(nèi)涵和外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段是不同的。它的界定，必須考慮我國的國情。”國務(wù)院法制辦有關(guān)負責(zé)人表示。

　　在大量調(diào)查研究并充分聽取有關(guān)建議基礎(chǔ)上，新條例以列舉性和概括性的規(guī)定，對這一問題進行了明確和嚴格限定。

　　“城市房屋搬遷制度設(shè)計本身非常復(fù)雜，個體的房產(chǎn)利益如何得到保障，如何使它和公共利益之間形成有機和諧的平衡，是新條例制定過程中的一個巨大挑戰(zhàn)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋說。

　　民主立法、開門立法，發(fā)動群眾廣納民意。正是基于這一立法指導(dǎo)思想，新條例在一步步推進過程中得到不斷完善和改進。

　　新條例出臺后，專家普遍給予積極評價。“房屋征收制度和過去相比有了很大改進和完善。”中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌認為，新條例體現(xiàn)了憲法和物權(quán)法的精神，修正了搬遷制度上的一些滯后規(guī)定，彌補了相關(guān)制度空白，對當前房屋征收過程中的行政行為起到了規(guī)范作用。

　　考驗智慧——尋求發(fā)展與保護的“平衡點”

　　事物總是在矛盾中發(fā)展，社會總是在解決矛盾中前進。

　　城市建設(shè)必須推進，公眾利益必須保護——搬遷，就是要在矛盾沖突的焦點上，找到那個“平衡的支點”。

　　新條例的出臺要解決什么樣的問題？要緩和哪些矛盾？制定修改條例之初，有關(guān)立法部門一直在思考這樣的問題。

　　理越辯越明。吸收意見、探討座談、調(diào)查研究……總體思路變得清晰明了：

　　——統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來。

　　——通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。

　　——通過完善征收程序，加大公眾參與，規(guī)定禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

　　“一方面，我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，基于公共利益的征收與搬遷活動仍然是必要的。另一方面，因為征收與搬遷活動必然涉及公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護，且體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)的適度干預(yù)。因此，在承認征收活動必要性的同時，必須通過規(guī)范搬遷活動，強化對被征收人權(quán)益的保護。”中國人民大學(xué)副校長王利明解釋新條例制定思路時表示。

　　引入地方人民代表大會決策程序，明確先補償后搬遷的原則……在“統(tǒng)籌兼顧、保護群眾利益、減少強拆”核心思想指導(dǎo)下，最終出臺的新條例在制度設(shè)計上亮點層出。

　　“取消行政機關(guān)自行強拆”被普遍認為是最大的亮點。“強制拆遷過程中出現(xiàn)一些惡性事件，雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。”國務(wù)院法制辦有關(guān)負責(zé)人表示。

　　對于這一規(guī)定，薛剛凌也表示：“制度設(shè)計者希望通過司法程序的設(shè)置來保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險降到最低。”

　　新條例規(guī)定“實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷”，還明確了：任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。

　　“通過禁止性規(guī)定規(guī)范搬遷活動，將強化對被征收人權(quán)益的保護。有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為搬遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護社會穩(wěn)定。”王利明說。

　　受到立法權(quán)限、實際情況等一些方面的制約，新條例對社會各界普遍關(guān)注的集體土地征收問題沒有予以規(guī)定，但國務(wù)院法制辦負責(zé)人表示，將會同有關(guān)部門抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務(wù)院盡早向全國人大常委會提出議案。

　　“雖然有些問題沒有涉及，但并不影響條例施行對現(xiàn)實社會的深遠意義。”有關(guān)專家說。

　　王利明確定地說：“條例的頒布和施行，將有助于規(guī)范搬遷活動，保障合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。”

　　沈巋也表示，如果新條例能夠得到嚴格執(zhí)行，暴力強拆等搬遷過程中的違法違規(guī)行為將可以得到遏制。他同時建議，條例施行后政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，對財稅體制方面進行改革，使其更加符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)平穩(wěn)可持續(xù)、又好又快發(fā)展。

　　新條例帶給中國社會的不僅僅是一部條例的修改，而是讓人看到了政府與民意的良性互動，更深切地體味到法治政府的希望所在……