2010土地執(zhí)法路線圖:“問責”成為最強音之一

    2010年,我國土地市場掀起力度空前的“查違風暴”,大有秋風掃落葉之勢,“問責”成為其中的最強音之一。

　　但也有關專家認為,2010年我國的土地問責制度還只是停留在紙面,未來的土地問責需要加快發(fā)展,破除“庇護”增加透明度。

　　“2011年是‘十二五’規(guī)劃的開局之年,中國步入以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線的新一輪發(fā)展周期,同時又面臨省市縣換屆選舉,地方發(fā)展勢頭強勁,國土資源供需矛盾更加突出,違法違規(guī)反彈壓力較大,執(zhí)法監(jiān)管任務繁重,面臨重大考驗。”2011年1月20日,國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤公開表示。

　　事實上,“壓力”二字可謂貫穿2010年土地執(zhí)法始終:面臨2010年年底即將到來的土地問責,國土資源部部長徐紹史坦言“壓力極大”；在土地問責過程中,被約談的有關部門負責人直言有“壓力”……

2010年,我國土地市場掀起力度空前的“查違風暴”,大有秋風掃落葉之勢,“問責”成為其中的最強音之一,而“壓力”也圍繞于此展開。

　　但中央黨校政法部教授林喆在接受《法制日報》記者采訪時表示,2010年我國的土地問責制度還只是停留在紙面,未來的土地問責需要加快發(fā)展,破除“庇護”增加透明度。

　　“兩個首次”引關注

　　首次覆蓋全國,首次啟動問責。

　　上述兩個“首次”使得2010年國土資源部將推進2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的消息一經(jīng)傳出,就登上了各大媒體的主要位置。

　　據(jù)了解,此次執(zhí)法檢查的主要內容是對77個城市土地利用和管理情況開展例行督察,并對稀土等礦產(chǎn)進行專項整治。

　　而其中最令人矚目的兩個“首次”,具體是指此次土地問責首次對違反土地管理規(guī)定行為實施問責,對各地新增建設用地情況進行全方位、無縫隙的監(jiān)測,涵蓋了全國所有市、縣。監(jiān)察部、國土資源部等國家部委聯(lián)合下發(fā)文件明確,對違法占用耕地面積在新增建設用地占用耕地總面積中的所占比例達到15%以上,或者雖然未達到15%,但造成嚴重后果的,對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的,對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的,將視情節(jié)輕重對縣級以上政府主要領導和其他負有責任的領導,給予警告、記過、記大過、降級或撤職處分。

　　2010年2月8日,國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史在2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作部署電視電話會議上說,通過開展2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查,全面掌握違法用地情況,發(fā)現(xiàn)并嚴肅查處土地違法行為,嚴格依據(jù)監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部發(fā)布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》,對違法嚴重地區(qū)的縣級以上地方人民政府主要負責人實施問責,進一步規(guī)范土地管理秩序,促進各地加強耕地保護和節(jié)約集約利用土地。

　　這席話被認為正式拉開了2010年土地問責的序幕。

　　2009年,媒體對歐億德農(nóng)業(yè)生態(tài)園(歐億德山莊)違法用地項目在整改過程中采取在水泥路上蒙泥土的弄虛作假行為進行了報道。

　　兩個月后,2010年年初,國家土地督察武漢局即召開會議,向湖北省政府和武漢市政府通報情況,傳達國家土地總督察的批示,提出明確整改要求。在相關部門的密切關注下,涉案地區(qū)的紀委、監(jiān)察局等部門按照干部管理權限,分別給予2名責任人黨內嚴重警告處分,1名責任人行政記過處分,1名責任人行政警告處分,2名責任人進行了誡免談話。同時,責任單位被責成向市主管部門作深刻書面檢查。2010年4月初,國家土地督察武漢局對整改結果進行了驗收；

　　2010年5月,在國土資源部掛牌督辦組的掛牌督辦下,北京市梭草莊園等4處違法建設項目被拆除大半；

　　2010年10月,國土資源部通報了掛牌督辦的安徽蕪湖長江輪船公司違法占地建造船廠、湖北省鄖西縣政府違法批準勘查開采礦產(chǎn)資源等6起國土資源領域違法案件,通報顯示這些案件已基本依法依規(guī)處理到位。

　　地方查辦風起云涌

　　中央的號召在各地方得到了積極的響應。據(jù)公開資料顯示,2010年年初,我國各地便相繼掀起了土地嚴查風暴。

　　2010年1月22日,北京市國土資源局官方網(wǎng)站發(fā)出公告,暫停8家開發(fā)商拿地資格,公示包括19宗閑置地在內的全部已供住宅用地,曝光3起違法用地案件；

　　2010年2月26日,貴州省舉行全省2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作會議。會上提到一些企業(yè)無視國家土地管理法律法規(guī)、采取“以租代征”、“批少占多”等方式非法占地,擅自改變土地用途,有的未批即用甚至非法轉讓土地；有的基層部門執(zhí)行國家和省的土地法規(guī)政策不嚴格,違規(guī)下放土地審批權或者規(guī)避法定審批；有的為了招商引資,縱容、默許甚至公開簽訂協(xié)議,非法占用大量耕地甚至基本農(nóng)田；有的執(zhí)法部門監(jiān)管不力,對土地違法問題隱瞞不報、壓案不查,使一些土地違法問題長期得不到解決。有關負責人并就配合做好全省2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作提出了嚴肅查處違法違規(guī)案件和實施問責的要求；

　　2010年3月,海南省開展清理整頓囤積圈占土地和嚴厲查處當前突出的土地違法行為專項行動,并為此項行動列出了詳細的時間表:將基本情況統(tǒng)一在2010年4月5日前報省國土環(huán)境資源廳專項行動領導小組辦公室,認真核對囤積圈占土地整改和土地違法行為查處的最終情況,于6月10日前報送專項行動領導小組辦公室,6月30日前檢查驗收；

　　同月,湖南省長沙市市長張劍飛在長沙市國土資源工作暨衛(wèi)片執(zhí)法檢查部署大會上對在場的長沙各區(qū)縣“一把手”表示,長沙已作為國土資源部開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的第一個試點單位,并對相關工作進行了部署；

　　2010年4月,河北省國土資源廳、監(jiān)察廳對廊坊市廣陽區(qū)土雜品公司違法占地案、張家口翔隆鋼結構有限公司違法占地案等11起未報即用的違法用地典型案件進行了公開通報。據(jù)悉,這11起典型違法用地案件目前均已被依法嚴肅查處,其中有10起被移送司法機關,1名涉案當事人被逮捕；

　　同月,河南省鄭州市啟動了違反土地管理規(guī)定行為警示約談機制,將對縣(市、區(qū))或其鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處轄區(qū)內建設項目占用耕地比例未降到10%以下的主要負責人啟動約談警示問責機制,進一步加強對土地管理行為的監(jiān)督,嚴肅土地違法行為的查處；

　　2010年8月,湖北省有關部門在對108個土地整理和低丘崗地改造項目建設及資金管理使用情況進行的審計中,發(fā)現(xiàn)20起違法案件,其中移送檢察機關9起,移送紀檢監(jiān)察部門11起；

　　2010年10月,四川省國土資源廳通知全省各市(州)國土資源局、監(jiān)察局,依法查處四川省監(jiān)察廳掛牌督辦的30起重大典型案件,并要求有關部門在10月25日前辦結上述案件。

　　在各地與中央有關部門的共同努力下,歷時一年的土地執(zhí)法行動已取得階段性成果。

　　根據(jù)國土部近日公布的數(shù)據(jù)顯示,2010年,全國共發(fā)現(xiàn)違法用地行為5.3萬件,同比下降14.3%；涉及土地面積41.8萬畝,同比上升1.1%。國土部共立案查處違法用地案件2.8萬件,涉及土地面積33.8萬畝,同比分別下降12.1%、上升7.6%；立案查處礦產(chǎn)資源領域違法案件7141件,同比下降8.3%。

　　“2010年土地執(zhí)法的最大成就是在心理層面起了作用——對一些地方政府和違規(guī)的開發(fā)商起到的是一定的威懾作用；對于老百姓而言,則會感到有關部門有所行動了,心里會感到很滿足。”中國人民大學土地管理系博士張遠索對《法制日報》記者說..

    雷聲大于雨點?

　　“2010年土地違法案件的查處力度較以往有所加大,但是現(xiàn)在查出來的問題也是很少的一部分。由于我國以前對土地問題的管理比較松,因此造成現(xiàn)階段土地違法行為比較嚴重的局面。”張遠索告訴《法制日報》記者,因為在現(xiàn)實操作環(huán)節(jié)存在困難,目前進行的土地問責仍然是“雷聲大雨點小”,“在利益的驅使下,仍有少數(shù)官員對土地問責存僥幸心理,認為法不責眾,仍舊繼續(xù)著他們的違規(guī)行為”。

　　正如上述學者所言,相對于“從上到下”的土地風暴,土地問責工作的進展相對艱難。

一位不愿意透露姓名的學者向《法制日報》記者直言,雖然2010年年初各地相繼展開了違法土地查處和土地問責,但是截至目前,問責并未有實質性的進展,鮮有官員因此被問責。

　　公開資料顯示,在2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中,首次實現(xiàn)了對全國2859個縣的覆蓋,此后的問責工作也是國土部、監(jiān)察部和人社部首次依據(jù)“15號令”(《違法土地管理規(guī)定行為處分辦法》)啟動的土地違法問責,但自2010年9月以來,這項工作一再推遲。

　　為了進一步落實土地問責制度,國土資源部在2010年6月推出了這樣的時間表——“7月督察,8月約談,9月問責”。

　　2010年9月份,對于即將到來的土地問責,國土資源部部長徐紹史一度在接受媒體采訪時坦言——“壓力極大”。

　　根據(jù)時間表,在此期間,國土資源部約談了部分土地違法嚴重地區(qū)的市政府負責人,掛牌督辦了一批重大典型案例。

　　彼時,有業(yè)內人士指出,種種跡象表明,“要動真格”的國內首次土地問責風暴在2010年9月份即將來臨。

　　但是,約談之后仍鮮有真正意義上的問責,輿論普遍對這種“雷聲大雨點小”的約談制度表示不滿。

　　雖然在此之前,國家土地總督察辦巡視員張璞曾放出“狠話”,稱“約談”只是預警,如果大量土地違法違規(guī)問題仍得不到解決,國土資源部就可能動用其他手段。即使有關部門負責人已經(jīng)調走了,但如果被查處的土地違法違規(guī)發(fā)生在其任期內,同樣也要追究責任。

　　事實上,在土地問責制度被提出之后,有不少民眾擔心會不會有大量地方政府官員倒在“耕地紅線”問題上。對此,國家土地副總督察甘藏春還對媒體表示,截至2009年12月31日,有的地方80%左右的違法用地已經(jīng)查處到位,大量地方官員被問責的情況不會出現(xiàn)。

　　“一方面是大量土地違法案件的查處,另外一方面是鮮有干部被問責,這里面的原因是復雜的。”張遠索告訴記者,這其中的“禍源”其實可以歸納為目前的房價太高,“現(xiàn)階段,地方政府違規(guī)用地大都是用在了商業(yè)用地上,這其中也是利益驅使的原因。如果能夠讓我們的房價偏理性一點就會有所改善了”。

　　2010年12月16日,民眾翹首期盼的首次土地問責終于姍姍掀開面紗:12位地方政府負責人接受面對面約談。此次被約談的12家縣市分別為:陜西省渭南市、山西省運城市、黑龍江省佳木斯市、云南省紅河哈尼族彝族自治州、湖北省襄陽市等5個市州以及黑龍江省鐵力市、廣西壯族自治區(qū)防城港市港口區(qū)、山西省大同縣、黑龍江省牡丹江市陽明區(qū)、遼寧省燈塔市、浙江省上虞市、遼寧省莊河市等7個縣市。

　　據(jù)媒體報道,按約談流程,12個縣市行政“一把手”將依次進行8分鐘的發(fā)言,匯報對被查處的違法用地的認識以及將來的整改措施。

　　盡管全國土地總督察徐紹史將此稱為“面對面的督察、面對面的批評與自我批評、面對面的商議整改工作”。但據(jù)媒體報道,在約談現(xiàn)場,12位“一把手”的表情、說話的聲音始終“不自在”。

　　對此,曾作為違法占用耕地面積較多的城市之一而被約談的江蘇省常州市市長王偉成透露,當時“受到了很大的刺激,也得到了深刻的教育”。

　　千呼萬喚始出來的這次問責似乎并沒有平息民眾的輿論。

　　2010年12月17日,即有評論指出,從目前約談的城市來看,無論是今年國土部掛牌督辦的案件所涉及的內蒙古鄂爾多斯、遼寧沈陽等城市,還是此前被媒體曝光的1457宗囤地黑名單中數(shù)量占據(jù)前幾位的廣東、重慶、江蘇等均榜上無名。

　　“國家開始對土地違規(guī)問題更加重視,也開始對違規(guī)行為、違規(guī)主體進行施壓。不足的地方是國家查處違規(guī)行為的數(shù)量上還是太少,而且監(jiān)察和處罰力度也還不夠,這些都需要我們今后逐步的改進。”張遠索認為,造成目前進展困難的原因還包括土地問責制度的透明度不夠。

　　張遠索指出,我國現(xiàn)在進行的土地問責制度還存在一些障礙,比如拖延執(zhí)行的現(xiàn)象時有發(fā)生,這與操作人員的一些主觀因素有關,土地問責主辦人與地方上的某些聯(lián)系也會對具體的操作產(chǎn)生一些負面影響。

　　破除“庇護”增加透明度

　　盡管在執(zhí)行上有多處不盡如人意,但是毋庸置疑,2010年土地問責制度的啟動為接下來的遏制土地違法案件的發(fā)生開了一個好頭,并取得了初步成效。

　　據(jù)了解,2010年,國家土地督察機構歷時8個月,對全國77個地級以上城市2007年至2009年土地利用和管理情況開展例行督察,總計審核土地卷宗13萬件,涉及土地785.79萬畝,耕地面積235.75萬畝；實地核查2.7萬個項目,涉及土地197.17萬畝,耕地75.44萬畝；警示約談244名地方政府和部門有關負責人。督察對象拓展至地方政府涉土相關部門,督察鏈條延伸至土地審批、征轉、出讓、開發(fā)利用、抵押融資等全部環(huán)節(jié)。

　　對于目前的土地違法治理成效,國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤表示,國土資源領域違法違規(guī)比例下降,但問題依然突出。其中,地方政府主導的違法違規(guī)用地問題嚴重,重點工程項目和農(nóng)村建設用地違法違規(guī)問題查處到位難。此外,擴張用地建設“新城區(qū)”,違法違規(guī)新設開發(fā)區(qū)和擅自擴區(qū),以推進新農(nóng)村建設為名違法占地開發(fā)房地產(chǎn),違法占地、違規(guī)建設高爾夫球場、別墅,非法開采稀土等現(xiàn)象有所抬頭。

　　“目前我國土地領域的腐敗現(xiàn)象非常嚴重,由此造成了很不好的影響,因此我國必須要大力開展土地問責制度。”林喆對《法制日報》記者說道,目前問責制度中比較重要的問題就是存在著一些袒護、庇護行為。

　　林喆指出,土地執(zhí)法在進行具體工作時,有時會受到一些來自上級的庇護,這些都不利于問責制度的發(fā)展,“只有打掉上級庇護這個環(huán)節(jié),才能有效遏制并懲治土地違法行為”。

　　對此,張遠索表示贊同,他認為2010年我國的土地問責制度正式進入執(zhí)行階段,剛剛起步,“要一直堅持下去,每月每年都進行,不要一時嚴一時松。此外還需要不斷完善、建立常態(tài)化的長效機制,加大對違規(guī)違法用地的地方政府處罰力度,應該會取得不錯的成效,增大威懾作用”。

　　同時,林喆還提出,在建立土地問責的長效機制中應當考慮對土地問責制度的相關環(huán)節(jié)進行公示,對于案件的審理、出現(xiàn)的問題以及最后的處理結果等全部對民眾進行公示。

　　“只有讓民眾說話,讓民眾了解,才不會再有‘貓膩’。”林喆說.