2010年全國(guó)土地出讓金達(dá)2.7萬億 去向成謎(圖)

    國(guó)土部的數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，同比增加70.4%。但與此同時(shí)，審計(jì)署日前的報(bào)告也指出，包括北京、上海、重慶等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達(dá)基本要求。天量土地出讓金與廉租房投入不足的矛盾，也引發(fā)了業(yè)內(nèi)對(duì)土地出讓金去向的關(guān)注。

    土地市場(chǎng)在“調(diào)控年”再現(xiàn)“價(jià)量齊漲”的背后，更是直指飽受詬病的土地財(cái)政。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其根本原因還是中央地方之間分稅制不合理，如果不做根本性的調(diào)整，難以解決當(dāng)前問題。

　　在密集的調(diào)控聲中，土地收入再創(chuàng)新高。

　　國(guó)土部的數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，同比增加70.4%。但與此同時(shí)，審計(jì)署日前的報(bào)告也指出，包括北京、上海、重慶等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達(dá)基本要求。天量土地出讓金與廉租房投入不足的矛盾，也引發(fā)了業(yè)內(nèi)對(duì)土地出讓金去向的關(guān)注。

　　土地市場(chǎng)在“調(diào)控年”再現(xiàn)“價(jià)量齊漲”的背后，更是直指飽受詬病的土地財(cái)政。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其根本原因還是中央地方之間分稅制不合理，如果不做根本性的調(diào)整，難以解決當(dāng)前問題。但在現(xiàn)有的情況下，除了繼續(xù)增加土地供應(yīng)外，單一的招拍掛制度也應(yīng)該回到多元化土地供應(yīng)的市場(chǎng)形態(tài)。

　　土地出讓金再創(chuàng)新高

　　身處調(diào)控漩渦的樓市，仍難掩土地市場(chǎng)的驚人“業(yè)績(jī)”。

　　“去年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬億元，同比增加70.4%，實(shí)際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%。”這是日前全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上公布的一組數(shù)據(jù)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在會(huì)上表示，去年前三季度土地市場(chǎng)總體平穩(wěn)，量升價(jià)穩(wěn)，但四季度以來持續(xù)升溫，量?jī)r(jià)齊升，房地產(chǎn)用地調(diào)控仍面臨較大壓力。

　　事實(shí)上，正如徐紹史所言，自去年11月開始，土地市場(chǎng)開始上演年末的“瘋狂”。中國(guó)城市地價(jià)監(jiān)測(cè)顯示，2010年第四季度，全國(guó)主要監(jiān)測(cè)城市地價(jià)總體水平為2882元／平方米，全國(guó)地價(jià)總體水平呈上升態(tài)勢(shì)，環(huán)比增幅加速回升。不僅京、滬、穗、深等一線城市出現(xiàn)久違的“地王”且不斷刷新，甚至“地王”行情也已傳導(dǎo)至二三線城市的武漢、溫州和南京等地，這也直接使得各地的土地出讓金創(chuàng)出新高。從中國(guó)房產(chǎn)信息集團(tuán)披露的2010年全國(guó)土地成交金額排行前20名的城市來看，北京、上海、大連3個(gè)城市已進(jìn)入“千億俱樂部”，成交金額分別為1600億、1500億和1100億元。

　　而1月17日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)也顯示，2010年，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積4.1億平方米，比上年增長(zhǎng)28.4%，土地購置費(fèi)9992億元，增長(zhǎng)65.9%。

　　“這意味著，2010年，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地成交價(jià)格為2437元/平方米，同比2009年上漲29%，是近10年來的次高增幅，去年全國(guó)土地市場(chǎng)比較活躍，尤其是地王數(shù)量較多。隨著土地成本的增加，不利于未來房?jī)r(jià)穩(wěn)定。”上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭分析認(rèn)為。

　　去向成謎

　　土地出讓金屢創(chuàng)新高，而如此高的土地財(cái)政收入又屬于政府財(cái)政預(yù)算外收入，其流向愈發(fā)引人關(guān)注。

　　對(duì)于土地出讓金的管理，財(cái)政部公布的文件顯示，2007年之前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補(bǔ)償和拆遷費(fèi)用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國(guó)庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理。2007年，國(guó)家對(duì)土地出讓收入管理制度進(jìn)行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國(guó)庫，納入地方政府性基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，與一般預(yù)算分開核算，?？顚Ｓ谩?/p>

　　而對(duì)于土地出讓收入使用范圍，財(cái)政部也明文規(guī)定，其支出主要用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、城市建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租住房保障以及耕地開發(fā)、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)等方面，還規(guī)定了破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)土地出讓收入用于職工安置等支出。

　　在2010年4月，財(cái)政部也首次公布了2009年全國(guó)土地出讓支出情況。數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)土地出讓收入為14239.7億元，支出總額為12327.1億元，收支結(jié)余1912.6億元，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。在支出結(jié)構(gòu)上，其中用于征地和拆遷補(bǔ)償、城市建設(shè)以及土地開發(fā)分別占比40.4%、27.1%和10.7%，三項(xiàng)合計(jì)占比總支出的78.2%。

    而北京去年公布的一組數(shù)據(jù)也顯示，2009年土地出讓金安排主要用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租房住房建設(shè)、城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)有企業(yè)改革安置費(fèi)等方面，其中城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占支出的64.6%。

　　盡管如此，但另一組數(shù)據(jù)卻讓人擔(dān)憂。1月17日，審計(jì)署發(fā)布審計(jì)報(bào)告指出，北京、上海、重慶、成都等22個(gè)城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達(dá)基本要求，2007年-2009年，這些城市共計(jì)少提取146.23億元。

　　而根據(jù)規(guī)定，從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。公開數(shù)據(jù)也顯示，以2009年為例，在土地出讓金用于廉租住房支出比例方面，無論是財(cái)政部的1.5%，還是北京的7.8%，顯然都沒有達(dá)標(biāo)。

　　對(duì)于廉租房占比較低的原因，也有著這樣的解釋：第一，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市土地出讓凈收益基數(shù)較大，以前年度提取的廉租住房保障資金加上其他渠道籌集的資金已可以滿足一定時(shí)期內(nèi)的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市對(duì)土地出讓凈收益尚未做出準(zhǔn)確核算，致使未提或少提廉租住房保障資金。

直指土地財(cái)政

　　“城市發(fā)展對(duì)于土地財(cái)政的依賴，在去年嚴(yán)厲的調(diào)控環(huán)境下已經(jīng)表現(xiàn)的越來越突出，地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)并沒有得到根本的改變，這是2010年多輪房地產(chǎn)調(diào)控均始終成效不大的深層次原因。”楊紅旭表示，政府賣地收入的增加盡管可以用土地供應(yīng)加大來解釋部分原因，但去年地王的身影卻仍頻頻閃現(xiàn)，單價(jià)地王、總價(jià)地王的紀(jì)錄一次次被刷新，也表明高價(jià)地王仍然是當(dāng)前房?jī)r(jià)高企的禍?zhǔn)字弧?/p>

　　數(shù)據(jù)也顯示，近10年來，隨著各地土地出讓金的持續(xù)攀升，全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重，已經(jīng)從2001年的16.6%， 上 升 到 2009年 的48.8%，有預(yù)測(cè)表明2010年這一比例會(huì)更高，土地出讓金儼然已成為地方政府的“第二財(cái)政”。

　　有專家指出，在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動(dòng)性充裕、房地產(chǎn)市場(chǎng)向好時(shí)，地方政府有動(dòng)力、有能力推升地價(jià)和房?jī)r(jià)；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī)、土地交易冷清時(shí)，地方政府的財(cái)政平衡壓力就會(huì)增大，也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢(shì)。2008年，各地紛紛出臺(tái)緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商，“救市”風(fēng)潮席卷南北就是例證。

　　接受記者采訪的專家均表示，破解“土地財(cái)政依賴癥”需要進(jìn)行一系列制度改革，其中解決中央和地方政府在事權(quán)、稅權(quán)的不匹配將是改革的方向。但在目前的情況下，主要還在于如何完善現(xiàn)有的制度。

　　“土地招拍掛制度賦予了地方政府土地壟斷的權(quán)利和地位，地方政府在土地儲(chǔ)備和供應(yīng)的能力不足和主觀上存在少供地、多收錢的指導(dǎo)思想下，往往出現(xiàn)地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷飆升的狀況。”地產(chǎn)專家韓世同認(rèn)為，單一的招拍掛制度應(yīng)該回到多元化土地供應(yīng)的市場(chǎng)形態(tài)。

　　徐紹史在上述會(huì)議上也表示，堅(jiān)持和完善土地招拍掛出讓制度，認(rèn)真總結(jié)、規(guī)范和完善“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)”、“雙向競(jìng)價(jià)”、“綜合評(píng)標(biāo)”等多種房地產(chǎn)用地出讓模式，推動(dòng)工業(yè)用地彈性出讓和租賃制，推動(dòng)土地供應(yīng)由“價(jià)高者得”的單一目標(biāo)向完善市場(chǎng)、保障民生等多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。“從土地管理看，農(nóng)村土地管理制度改革，城市低效利用土地二次開發(fā)問題以及完善土地招拍掛出讓制度等問題，需要我們進(jìn)一步探索改革。”

　　與此同時(shí)，業(yè)內(nèi)人士也建議，隨著土地出讓金收入的顯著增加，對(duì)其收支情況的監(jiān)管亟待進(jìn)一步加強(qiáng)、完善。

　　“最徹底的做法是應(yīng)該從中央政府的層面再進(jìn)行一次系統(tǒng)的、全面的制度改革，包括現(xiàn)行的分稅制度、稅收制度、土地所有和供應(yīng)制度以及財(cái)政信貸制度和體系。”韓世同說。