土地期滿無償收回系全國(guó)通行規(guī)定 與《物權(quán)法》沖突

    上海土地交易公告首次規(guī)定“土地出讓期滿后收回”事件引發(fā)爭(zhēng)論。多數(shù)業(yè)內(nèi)人士表示此項(xiàng)規(guī)定與《物權(quán)法》沖突，《物權(quán)法》中明確規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”

　　土地期滿無償收回 并非針對(duì)住宅地

　　■本報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定是全國(guó)規(guī)定而不是上海地方法規(guī)

　　■“無償收回”的是“期滿未申請(qǐng)續(xù)期”地，住宅用地不用申請(qǐng)“自動(dòng)”續(xù)期

　　■但“自動(dòng)續(xù)期”后要不要再交一次錢，是否受“公共利益”制約未明確

　　■法律疏漏讓住宅“70年難題”仍懸著，南京最早2040年遇到

　　1月14日，上?！兜谝回?cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《滬土地出讓驚現(xiàn)“期滿出讓人無償收回”》一文，文章稱，記者在2011年上海土地交易市場(chǎng)首拍中發(fā)現(xiàn)，在土地“預(yù)申請(qǐng)須知”中，出現(xiàn)了出讓期滿后“出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值”甚至“出讓人無償收回”的規(guī)定，而且收回的范疇包括“土地上的建筑物構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”。文中記者強(qiáng)調(diào)，“這些規(guī)定在歷來的土地出讓中均屬首次”。

　　文章援引房產(chǎn)分析師的話說：“這個(gè)規(guī)定很刺激，以后都這樣，誰還敢買房？誰敢投資地產(chǎn)？”

　　其實(shí)不光是房產(chǎn)“業(yè)內(nèi)人士”感到“刺激”，眾多買房人更是害怕：按這樣的理解，我們買的房子，在70年土地使用期限滿了以后，連土地帶房子不就會(huì)被無償收回了嗎？那我們買房子的錢到底是買了房子，還是付的租金？

　　第二天，各大網(wǎng)站和媒體紛紛以“上海首次規(guī)定土地出讓期滿后無償收回”為題目進(jìn)行轉(zhuǎn)載，這個(gè)話題持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)眾多媒體紛紛抨擊“踐踏私權(quán)”、“挑戰(zhàn)物權(quán)法”、“消滅安全感”、“與民爭(zhēng)利”……

　　但是，本報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這應(yīng)該屬于一起新聞“烏龍”，這并非上海的“地方新規(guī)”，而是國(guó)家普遍施行的。規(guī)定的實(shí)質(zhì)也非“70年一滿就收回”這么簡(jiǎn)單一刀切。但是這則“烏龍新聞”的出臺(tái)，卻真實(shí)地反映了民眾對(duì)“70年大限”的“恒產(chǎn)”焦慮和相關(guān)法律的模糊。

　　真相追尋

　　新聞發(fā)酵

　　官方《通知》越解釋越糊涂

　　1月17日，也就是這條消息見報(bào)后的第一個(gè)工作日，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局在官網(wǎng)上掛出一份《“土地期滿后的處理方法”相關(guān)內(nèi)容說明的通知》對(duì)此作出解釋。解釋中以特別以黑體字標(biāo)明，所謂“出讓期滿無償收回”，是針對(duì)“出讓期限屆滿，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，該宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理方式。”

　　不過，這一通知還是照搬了合同文本文字，缺乏通俗解釋。而媒體又在其中拎出了“符合社會(huì)公共利益需要可不批準(zhǔn)續(xù)期申請(qǐng)”的文意，發(fā)出“因?yàn)樯鐣?huì)公共利益沒法界定，我們的房子還是不安全”的解讀。因?yàn)樯虾?guó)土部門解釋得很不“給力”，不但未釋疑反而加重懷疑，一時(shí)間各地媒體紛紛出來安撫民心，“我省不會(huì)出臺(tái)類似辦法”、“××地國(guó)土部門表示不會(huì)跟進(jìn)”的報(bào)道魚貫而出。

　　第一質(zhì)疑

　　難道所有開發(fā)商都在欺瞞？

　　本報(bào)記者看到這個(gè)報(bào)道，首先感到奇怪：因?yàn)槿绻嬖谶@一“70年滿后房子收回”規(guī)定的話，那么現(xiàn)在開發(fā)商賣房子就變成了“借雞生蛋”，把租來的東西直接賣給你，這在法律上是說不通的。最起碼，在購(gòu)房者和開發(fā)商簽訂的售房合同上，應(yīng)該有這個(gè)“70年后收回”的條款提醒，否則就是無效合同。而遍查上海各地購(gòu)房格式合同，都未見此條款。難道所有的開發(fā)商都涉嫌欺瞞詐騙？

　　再度質(zhì)疑

　　上海真敢“冒天下之大不韙”？

　　上海作為一個(gè)開發(fā)前沿城市，難道會(huì)帶頭作出這種看似是向上世紀(jì)“倒退”的規(guī)定？記者又查看了上海市國(guó)土部門的說明。上面提到，這一規(guī)定的依據(jù)是《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第二十七、第二十八、第二十九三條相關(guān)“土地出讓限期屆滿”的條款。那這三個(gè)條款是否是上海市的“地方條款”呢？記者隨即又查閱了包括南京、北京、廣州等多地的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》范本，發(fā)現(xiàn)都有這三個(gè)條款，文字?jǐn)⑹鲆蛔植徊?。這就說明，這個(gè)所謂“挑戰(zhàn)物權(quán)法”的規(guī)定，并非是上海一地獨(dú)有。

　　原來如此

　　不是“滬版新規(guī)”，是國(guó)土部規(guī)定

　　最終，記者找到了這三個(gè)條款的來源：國(guó)土資源部。2008年4月29日，國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本。該示范文本中第五章為“期限屆滿”，其中第二十五條到第二十七條和上海版《出讓合同》的第二十七到第二十九條完全吻合。也就是說，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，從2008年開始，所有地方的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中，都必須有這三個(gè)條款（本報(bào)在右上角原文列出這三個(gè)條款供參考）。

　　所以，所謂上海“首次”提出，是一條“烏龍”新聞。確切地說，應(yīng)該是上海“首次”把這些條款寫到了“預(yù)申請(qǐng)須知”中，結(jié)果引起了媒體的注意。

　　法律釋疑

　　國(guó)土部08版土地出讓 合同范本相關(guān)條款

　　第二十五條 使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用本合同項(xiàng)下宗地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請(qǐng)書，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回本合同項(xiàng)下宗地的，出讓人應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。

　　住宅建設(shè)地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。

　　出讓人同意續(xù)期的，土地使用者應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)，重新簽訂出讓、租賃等土地有償使用合同，支付土地出讓價(jià)款、租金等土地有償使用費(fèi)。

　　第二十六條 土地出讓期限屆滿，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期，因社會(huì)公共利益需要未獲批準(zhǔn)的，土地使用者應(yīng)當(dāng)交回國(guó)有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無償收回，出讓人和土地使用者同意本合同項(xiàng)下宗地上的建筑物，構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，按本條第項(xiàng)約定履行：（一）由出讓人收回地上建筑物，構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，并根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的殘余價(jià)值，給予土地使用者相應(yīng)補(bǔ)償；（二）由出讓人無償收回地上建筑物構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

　　第二十七條 土地出讓期限屆滿，土地使用者沒有申請(qǐng)續(xù)期的，土地使用者應(yīng)當(dāng)交回國(guó)有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無償收回。

　　暫時(shí)定心

　　這個(gè)規(guī)定不針對(duì)“住宅用地”

　　看這三個(gè)條款，通俗解釋應(yīng)該是這樣的：1、非住宅用地應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前一年向政府提出續(xù)期申請(qǐng)，住宅用地既然“自動(dòng)續(xù)期”就沒有“申請(qǐng)批準(zhǔn)”的問題。如果續(xù)期申請(qǐng)無傷“社會(huì)公共利益需要”，則政府必須批準(zhǔn)續(xù)期，但批準(zhǔn)后要再交一次土地出讓金。2、如果非住宅用地期限屆滿前一年沒有提出續(xù)期申請(qǐng)，則到期后政府無償收回。3、如果非住宅用地申請(qǐng)續(xù)期因“公共利益”未獲批準(zhǔn)的，政府收回土地并給予補(bǔ)償，如果有約在先不補(bǔ)償?shù)膭t無償收回。

　　可見，“無償收回”的情況必須同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件：一，非住宅用地，二，用地期限屆滿前一年未提出續(xù)期申請(qǐng)，或者申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)且事先約定不補(bǔ)償。而在同一合同文本的其他條款中，有表述很清楚的“土地轉(zhuǎn)讓期限未到，不得收回”的條款。

　　憂心再起

　　“自動(dòng)續(xù)期”后仍有三大隱憂

　　可以看出，“土地期滿無償收回”報(bào)道的來源就在這里。而這個(gè)表述因?yàn)檫^濾了眾多的先決條件（如沒有申請(qǐng)續(xù)期，不適用住宅用地等），所以引發(fā)了全面的擔(dān)憂。事實(shí)上，第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)的原始報(bào)道中，就已經(jīng)提出了“不含住宅用地”的意思，在許多轉(zhuǎn)載中該說法被有意無意忽視了。

　　不過，在澄清了上海的“冤枉”后，卻容易引起更大的焦慮：原來全國(guó)都是這樣辦的！而且這三個(gè)條款中，關(guān)于住宅用地70年期滿后怎么辦，至少有三個(gè)關(guān)鍵疑問沒有解釋清楚：一是“自動(dòng)續(xù)期”后，是否還要再付一次土地出讓金？二是“自動(dòng)續(xù)期”是否會(huì)受到“社會(huì)公共利益需要”的影響而不成功？三是，“轉(zhuǎn)讓期限未到不得收回”的條款中，也附帶了一條尾巴：“社會(huì)公共利益需要”的“特殊情況下”，政府可以收回土地和建筑，但要給予市價(jià)補(bǔ)償。

　　顯然，這些沒有解釋清楚的三個(gè)關(guān)鍵疑問，正是法律銜接的漏洞所在，卻也恰恰是所有老百姓和購(gòu)房人最關(guān)心的地方。

　　法律回溯

　　確實(shí)不是“挑戰(zhàn)物權(quán)法”

　　就這三大疑問，本報(bào)記者詢問了眾多相關(guān)部門和專家，得到的答復(fù)都是“很復(fù)雜，目前還說不清楚”。甚至有人私下對(duì)記者表示，這個(gè)問題“超出了我們現(xiàn)在的智慧，還是幾十年后后人來解決。”

　　不過記者查閱到，2008年這個(gè)新版合同出臺(tái)后，國(guó)土部土地利用司參與合同制定的幾位官員和專家就曾發(fā)表過《以規(guī)矩成就方圓——國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同示范文本詳解》的文章，對(duì)此進(jìn)行了一定的解釋。 按照這篇權(quán)威文章的解釋，出臺(tái)這個(gè)新版合同，本來目的就是去適應(yīng)《物權(quán)法》的。

　　根據(jù)該文章的法律回溯，最初關(guān)于“屆滿收回”的法規(guī)，是1990年實(shí)施的國(guó)務(wù)院55號(hào)令第40條規(guī)定：“（土地）出讓年限屆滿，出讓方有權(quán)無償收回土地使用權(quán)，地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無償取得”，由于當(dāng)時(shí)商品房制度還沒實(shí)施，房子都是公家的，所以這個(gè)規(guī)定簡(jiǎn)單規(guī)定“全收回”。

　　而隨著商品房制度的建立，經(jīng)過歷次修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》取消了55號(hào)令“連房帶地全收回”規(guī)定，做出了“必須提前一年申請(qǐng)續(xù)期”的規(guī)定。但這一規(guī)定沒有區(qū)分“住宅用地”和“非住宅用地”，而且對(duì)“未申請(qǐng)續(xù)期”或申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的情況下如何補(bǔ)償，沒有任何提及。

　　2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)此作了進(jìn)一步明確：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

　　所以，這相關(guān)屆滿后土地如何續(xù)期的“三條款”，恰恰是根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》，結(jié)合《合同法》的基本原理作出的，雖然說確實(shí)還留了漏洞，但說它“挑戰(zhàn)物權(quán)法”，并非事實(shí)。

　　法律漏洞明顯“70年難題”仍未解

　　這條有些“烏龍”的新聞能夠持續(xù)發(fā)酵，除了被媒體解讀為“繼續(xù)調(diào)控樓市，銜接房產(chǎn)稅出臺(tái)”的政策意義外，更重要的是觸到了老百姓心頭的痛處：辛辛苦苦攢了多年的錢買來的房子，真的不能是自己的永久財(cái)產(chǎn)，只能住70年就要無償上交？正如南京市長(zhǎng)季建業(yè)前幾天接受本報(bào)專訪時(shí)所說，“無恒產(chǎn)則無恒心”，“無償收回”四個(gè)字，是對(duì)“恒心”的打擊。

　　現(xiàn)在雖然可以基本確認(rèn)，所謂“期滿后無償收回”的規(guī)定，并不適用于“住宅用地”，但是，“自動(dòng)續(xù)期”的條款后面，卻沒有提及是否要和“政府批準(zhǔn)續(xù)期”一樣再交一次土地出讓金，這是個(gè)很可能到時(shí)候被“靈活操作”的法律漏洞。同時(shí)，《物權(quán)法》面臨的老問題還是沒解決：“社會(huì)公共利益需要”這個(gè)沒有明確界定的概念，還是時(shí)刻懸在頭上，讓“自動(dòng)續(xù)期”看起來似乎并非“無條件”，也讓無論期限屆滿與否的房子，都沒法徹底避免“被征收”的陰影。

　　難道，這個(gè)難題真的如業(yè)內(nèi)所說，要“留給后人”來解決？

　　延伸

　　青島已現(xiàn)到期難題 南京最快2040年面對(duì)

　　住宅用地的“70年大限”，很多人調(diào)侃說，“孫子的事情”。真的嗎？

　　2009年，《新華每日電訊》就報(bào)道說，青島開發(fā)區(qū)阿里山小區(qū)因?yàn)?989年“創(chuàng)新嘗試”設(shè)定了20年的土地使用期限。現(xiàn)在到期了，怎么辦？還沒有后續(xù)說法。

　　在南京，一些2000年開發(fā)的酒店式公寓，主要分布在新街口、鼓樓等地，因?yàn)閷儆谏虡I(yè)用地，使用年限是40年，卻在30年后就要遇到這個(gè)問題了。國(guó)土部門說：“這個(gè)問題應(yīng)該由《物權(quán)法》來解釋，國(guó)土部門只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，我們說了不算，也不夠權(quán)威。”

　　另外，在“招拍掛”以前的“劃撥”土地建筑的老小區(qū)，因?yàn)闆]有掛牌出讓，所以土地證上沒有寫期限。雖然沒有“到期收回”之憂，但也不在“不得收回”的保護(hù)范圍里。