專家熱議遏制強(qiáng)制拆遷中“公共利益”的界定

      “剛剛過(guò)去的一年，中國(guó)的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)。但是伴隨它的，是各地征地、拆遷的矛盾頻頻見諸報(bào)端。這讓2010年，對(duì)在拆遷過(guò)程中遭到不公正對(duì)待的老百姓而言，幾乎可以稱作‘強(qiáng)拆年’。”日前，在2010年中國(guó)改革年會(huì)“土地征拆：困境與出路”論壇上，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村研究所黨國(guó)英研究員痛心地表示。

　江西宜黃拆遷自焚事件，呼和浩特拆遷通知附子彈，廣西北海銀灘強(qiáng)制拆遷事件……2010年媒體公開報(bào)道的暴力強(qiáng)拆事件不斷，用什么制度來(lái)遏制“強(qiáng)拆”成為參會(huì)法學(xué)專家和地產(chǎn)專家關(guān)注的焦點(diǎn)。分解政府“經(jīng)營(yíng)土地”的職能，轉(zhuǎn)變當(dāng)前“不平等”并且“非法治”的土地流轉(zhuǎn)模式，真正落實(shí)“司法公正”和“法治政府”，被認(rèn)為是拉動(dòng)強(qiáng)拆悲劇盡早落幕的繩索。

　　政府不能既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”

　　在中國(guó)地產(chǎn)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎看來(lái)，強(qiáng)拆事件頻發(fā)的原因之一，在于在現(xiàn)有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“運(yùn)動(dòng)員”。“當(dāng)前，地方政府相關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)。但是，經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，當(dāng)追求‘收益最大化’成為政府職責(zé)的時(shí)候，許多土地問(wèn)題都會(huì)由此派生而來(lái)。”他說(shuō)。

　　據(jù)黃小虎介紹，允許政府經(jīng)營(yíng)土地，不僅導(dǎo)致了寅吃卯糧式的“土地財(cái)政”愈演愈烈，還使得政府為了“逐利”而過(guò)分依賴開發(fā)商，運(yùn)用行政強(qiáng)制手段“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象日益凸顯。

　　“國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)要保值增值，這客觀上讓各級(jí)政府成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方‘政績(jī)’，‘管理服從經(jīng)營(yíng)’就成為必然的選擇。”黃小虎以征用農(nóng)村集體土地為例指出，經(jīng)營(yíng)這類土地的收入來(lái)源，在于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中的巨大“剪刀差”，為了賺取最大的差價(jià)，政府在征地過(guò)程中必然壓低補(bǔ)償費(fèi)用，并且對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)加以限制。相應(yīng)地，農(nóng)民的利益在“強(qiáng)征”或“強(qiáng)拆”中受損，地方政府本應(yīng)承擔(dān)的“保護(hù)農(nóng)村耕地和合法宅基地”的職責(zé)，便流于空談。

　　因此他建議，讓政府專心當(dāng)“裁判”，是一條從制度上遏制“強(qiáng)拆”的可行途徑。“比如，嚴(yán)格按照規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)對(duì)土地的用途管制，加大對(duì)土地的督查和宏觀調(diào)控等。”

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能全由政府說(shuō)了算

　　在現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)模式下，征收土地、拆遷房屋過(guò)程中常常發(fā)生的“強(qiáng)制性”和補(bǔ)償?shù)?ldquo;不公平性”，同樣受到與會(huì)專家詬病。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社社長(zhǎng)袁緒程等人認(rèn)為，要從制度上遏制“強(qiáng)拆”，還需改變“強(qiáng)制加補(bǔ)償”的土地流轉(zhuǎn)模式，把“公平的市場(chǎng)交易”當(dāng)作未來(lái)的方向。

       2010年，農(nóng)村集體土地和農(nóng)民房屋成為被“強(qiáng)征”、“強(qiáng)拆”的主角。袁緒程以這一現(xiàn)象為例指出，按照現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地不論用途如何，一律由各級(jí)政府統(tǒng)一征收變?yōu)閲?guó)有，再由政府出售給開發(fā)商或劃撥給機(jī)關(guān)事業(yè)單位。政府則按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民以貨幣化的補(bǔ)償。其中，“國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)”和征地賣地過(guò)程中的巨額“剪刀差”，成為農(nóng)民從“被上樓”中感到不滿的主因。

因此他提出，為了保護(hù)農(nóng)民的集體土地和房屋不被“強(qiáng)征”、“強(qiáng)拆”，今后無(wú)論農(nóng)村、城市土地，土地使用目的的“公益性”，應(yīng)作為衡量能否以行政手段征用的標(biāo)準(zhǔn)，但必須以市場(chǎng)價(jià)格為定價(jià)的基準(zhǔn)。“而如果使用土地的目的是商業(yè)性或私益性，就應(yīng)該采取市場(chǎng)自愿交易的流轉(zhuǎn)模式，政府不能干預(yù)。”

　　袁緒程同時(shí)強(qiáng)調(diào)，不論是強(qiáng)制征用還是自愿交易，其“溢價(jià)”都應(yīng)該由土地的供方、需方和政府所代表的社會(huì)以征稅的形式共享。“這樣，既不會(huì)在政府不平等的強(qiáng)迫‘交易’基礎(chǔ)上造成‘土地財(cái)政’，也不會(huì)導(dǎo)致暴力沖突。”

　　對(duì)此，黨國(guó)英表示認(rèn)同。他認(rèn)為，為了限制政府對(duì)“公益性”作出寬泛解釋，可以考慮一個(gè)城市對(duì)“公益性”強(qiáng)制征地作出比例控制，并對(duì)諸如國(guó)防設(shè)施、高速公路、公立醫(yī)院等重要的“公益性用地”作出列舉界定，不給政府任意“強(qiáng)征”的理由。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英和知名律師王才亮還建議，為了保護(hù)農(nóng)民的利益不在“被上樓”中受損，還必須改變“由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)”的現(xiàn)狀，從法律上確認(rèn)兩種土地所有制的平等地位，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。“允許農(nóng)村集體土地在符合規(guī)劃和用途的前提下，進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民也分享到土地的財(cái)富，保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，才是健康城市化的關(guān)鍵。”劉守英說(shuō)。

　　“公共利益”界定要更加明確細(xì)致

　　對(duì)于遏制“強(qiáng)拆”的制度化建議，與會(huì)專家一致認(rèn)為，必須從法治層面加以落實(shí)，需要立法的完善、司法的獨(dú)立和行政中的法治精神相互配合。

　　北京大學(xué)林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任滿燕云指出，在立法上，不妨借鑒日美和港臺(tái)經(jīng)驗(yàn)，形成以“公益性”為標(biāo)準(zhǔn)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼鞯爻绦蚝屯晟频恼鞯匮a(bǔ)償法制體系，來(lái)限制政府在征拆領(lǐng)域的權(quán)力。北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授沈巋也提出，盡快廢止當(dāng)前明顯違憲的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，以新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取而代之，并在“新法”中著力解決好“什么是公共利益”、“征收程序應(yīng)該是怎樣的”、“應(yīng)該如何給予公平補(bǔ)償”這三個(gè)難題，是實(shí)質(zhì)性遏制“強(qiáng)拆”的第一步。

　　“比如，在征收程序上，地方政府應(yīng)該向被征拆的民眾履行具體的說(shuō)明義務(wù)，不能再籠統(tǒng)地宣稱‘有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展’，應(yīng)該細(xì)致到征地建設(shè)后，能創(chuàng)造多少就業(yè)崗位、帶動(dòng)多少潛在的稅收等，讓民眾能夠充分地參與討論，并讓他們的意見能對(duì)政府形成約束力。”沈巋指出，“在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，也應(yīng)該由被征拆的民眾以投票、抽簽的方式，選出中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)房屋或者土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行規(guī)范、專業(yè)的評(píng)估。”

　　沈巋同時(shí)強(qiáng)調(diào)，為了防止立法在保護(hù)“釘子戶”中淪為花瓶擺設(shè)，不受制于地方政府的獨(dú)立司法，同樣關(guān)鍵。“如果被征拆的民眾認(rèn)為，政府的某次征地不符合公共利益，或者補(bǔ)償沒(méi)有達(dá)到公平的標(biāo)準(zhǔn)，都可以通過(guò)訴訟尋求解決，相信這種建立在程序正當(dāng)性基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)，可以使絕大多數(shù)民眾愿意接受真正降臨在他身上的公益征收，從而最大限度減少‘釘子戶’，減少拆遷的沖突與矛盾。”