新拆遷條例三年“難產(chǎn)” 出臺時間至今仍難預(yù)告

  　去年的今日，北大五學(xué)者首次受邀到國務(wù)院法制辦參加座談會，研討新拆遷條例草案。此前，沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪向全國人大常委會建議對現(xiàn)行拆遷條例進(jìn)行審查，“撤銷或修改”。

　　五學(xué)者上書，將一個條例的廢改推向公眾輿論中心，公眾的助推力又催促新條例不斷發(fā)酵。然而，博弈艱難、阻力很大。

　　事實(shí)上，早在2007年，國務(wù)院法制辦即著手研究修改現(xiàn)行拆遷條例。事過三年，出臺時間至今仍難預(yù)告。

　　2009年11月13日,四川省成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局對一處違章建筑進(jìn)行強(qiáng)拆。為了阻止拆遷，唐福珍在自家樓頂天臺自焚，16天后，醫(yī)治無效死亡，一時激起社會廣泛關(guān)注。其中，包括北大法學(xué)院教授沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪。

　　當(dāng)年12月7日，他們向全國人大常委會上書，建議立法機(jī)關(guān)對《城市房屋拆遷管理條例》(通稱拆遷條例)進(jìn)行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對拆遷條例進(jìn)行修改。

　　北大五學(xué)者認(rèn)為，拆遷條例與《物權(quán)法》等存在相悖的地方。根據(jù)《物權(quán)法》等法律規(guī)定，征收、補(bǔ)償主體應(yīng)是國家，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但拆遷條例卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系；依據(jù)憲法和法律，補(bǔ)償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決；對單位、個人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對房屋進(jìn)行征收，而《拆遷條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

　　五學(xué)者的上書，將一個條例的廢改推向公眾輿論中心。

　　事實(shí)上，國務(wù)院法制辦早已開始關(guān)注這一問題。在其昨天發(fā)布的“國務(wù)院法制辦公室關(guān)于公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》公開征求意見的通知”中提到，“從2007年開始著手起草、研究條例草案”。

　　一個與法律相悖的條例、一個早就被打算修改的條例，廢改為何如此艱難？

　　“隱形”的阻力

　　在問及拆遷條例修改進(jìn)程時，北大法學(xué)院教授王錫鋅向記者轉(zhuǎn)述官方有關(guān)人士的說法，拆遷條例的修改刻不容緩，但涉及很多大的問題，有很多難點(diǎn)，具體進(jìn)程的時間表還沒有。

　　這些難點(diǎn)，包括地方政府的阻力。在拆遷條例之下，可以由開發(fā)商主導(dǎo)拆遷。而開發(fā)商基于利益驅(qū)動，傾向于快速拆遷。這與地方政府的土地財政利益一致。

　　國務(wù)院法制辦主任曹康泰在接受記者采訪時，將新拆遷條例出臺之難概括為3個主要問題。首先面對的是如何界定公共利益的問題。

　　他表示，征收條例將會采取列舉的方式界定公共利益，且傾向于采取對公共利益進(jìn)行范圍較窄的界定，不過這遭遇了地方的不同意見，地方希望能夠?qū)⒅缍ǖ脤捯稽c(diǎn)。

　　第二個困難為征收程序。曹康泰說，包括征收程序由誰啟動等問題都需要征收條例作出規(guī)定。此外，補(bǔ)償問題也是難點(diǎn)，“法制辦傾向于按市場價格補(bǔ)償”。

　　參與新拆遷條例討論的多名專家告訴記者，新拆遷條例制定阻力重重，提及較多的就是地方政府。但時至今日，鮮見“阻力”公開提出反對意見，博弈在悄悄地進(jìn)行。

　　在第一次征求意見時，曾規(guī)定“有90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定”；“因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)償方案在報縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意”；“危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的，方可生效”。這被王錫鋅評價為“最硬的部分”。

　　然而，在第二次征求意見時，這一規(guī)定不見蹤影。參與討論者轉(zhuǎn)告官方給出的原因是：這么做有困難。

　　首次征集意見時，國務(wù)院法制辦收到了6.5萬多條意見。

　　“這說明公眾對國家拆遷政策的變化，一直懷有持續(xù)高強(qiáng)度的關(guān)注。”王錫鋅認(rèn)為，“在中國近年來社會制度調(diào)整的過程中，沒有哪次制度的調(diào)整能夠獲得公眾如此高程度的合議。”

　　首次征求意見之后，新拆遷條例進(jìn)入漫長的沉寂期。今年11月，曾經(jīng)對新拆遷條例較快出臺抱有信心的王錫鋅開始擔(dān)憂，新條例遷延日久會讓公眾失去信心。

　　他說，“我們一直在強(qiáng)調(diào)公民社會的民眾在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型中的推動力，而僅僅從拆遷變法中發(fā)生的個案來看，盡管我們可以看到它是在不斷地增強(qiáng)，但這一年來，應(yīng)該說民眾的推動力在我們這個國家轉(zhuǎn)型過程中還是弱的，它的推動力很顯然還是非常有限的。”

　　此間，努力仍在進(jìn)行。國務(wù)院法制辦在“通知”中提到，1月29日公開征求意見后召開的座談會、論證會就有27次，760多人次參與。從昨天開始，新條例開始二次征求意見。沈巋的評價是：就一個條例，兩次征求意見，是史無前例的。

　　與之相伴，盡管事過三年，新拆遷條例出臺時間仍難預(yù)告。

　　“通知”注解：“這個條例關(guān)系全局，非常重要”。