保護農(nóng)民權益 深化土地制度改革正當時

　　面對“十二五”規(guī)劃中提出的加快新農(nóng)村建設和穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的新要求，現(xiàn)有的土地管理制度還存在一些“短板”需要改進

　　土地是決定經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的資源，是民生之本、發(fā)展之基。我國是一個發(fā)展中的人口大國，土地問題是現(xiàn)代化進程中一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。我國在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口。不僅人均耕地面積只有不足1.4畝，不到世界平均水平的一半，而且耕地后備資源也十分有限，60%以上分布在水源缺乏或水土流失、沙化、鹽堿化嚴重的地區(qū)，挖潛難度巨大。今后一個相當長的時期，我國人口將繼續(xù)增加，人地矛盾將更加突出。我們既要考慮滿足當代人的需要，也要為子孫后代留下生存和發(fā)展的空間。唯一的出路就是實行最嚴格的土地管理制度，保護和利用好每一寸土地。

　　為了保護和利用好稀缺的土地資源，我國政府一直十分重視土地資源管理及其制度建設。改革開放以來，隨著市場化改革的不斷深化和工業(yè)化、城市化進程的快速推進，土地管理制度也不斷改革和創(chuàng)新，嘗試將土地的使用權和所有權分離，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使土地按照其商品屬性進入市場，進而開啟了由市場配置土地資源的新時代。我們不僅在《憲法》中刪除了土地不得出租和轉售的條款，而且發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，由此使中國土地管理走上了有法可依的軌道。為了既滿足工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展需要，同時又保護和利用好耕地，遏止無序開發(fā)、亂占耕地的現(xiàn)象，黨的十七屆三中全會又提出了“產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”新的土地管理制度框架。

　　客觀地講，業(yè)已形成的一系列土地管理制度對于管好和用好我國最為稀缺的土地資源發(fā)揮了極其重要的作用。但是，面對“十二五”規(guī)劃中提出的加快新農(nóng)村建設和穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的新要求，現(xiàn)有的土地管理制度還存在一些“短板”需要改進，尚有一些缺陷需要克服。

　　一是農(nóng)民土地承包權存在法律缺陷?！掇r(nóng)村土地承包法》把農(nóng)民的土地使用權界定為物權，在一定范圍內肯定了農(nóng)民使用土地的排他性，把對土地的占有、使用、轉讓、繼承等權利都賦予了農(nóng)民，這是一個歷史性的突破。但又規(guī)定了農(nóng)民的土地使用權不準抵押，對農(nóng)村土地流轉市場進行了限制，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權只是一種不完整的產(chǎn)權，客觀上不利于土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，法律規(guī)定農(nóng)村集體擁有土地所有權，但農(nóng)村集體對土地所有權管理缺位，客觀上導致了土地所有權主體虛置。由此導致農(nóng)村基層保護土地資源不力。此外，對承包土地因公益性建設、自然災害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少，怎樣相應變更土地承包合同，仍有待作出具體規(guī)定。

　　二是農(nóng)民對土地的基本權益缺乏有力保障。目前，在土地一級市場上，各級政府在城市建設、基礎設施和重點項目建設中大量征用農(nóng)民的土地，大多是通過協(xié)議出讓或劃撥等舊的土地征用制度解決的。新增建設用地和存量集體土地轉為國有建設用地大都強行以低地價征用，農(nóng)民對自己的土地賣與不賣、賣到多少價格，幾乎沒有談判權利，高價轉手形成的巨大“土地利潤”，有些成為地方財政收入的重要來源，有些流入了開發(fā)商個人的腰包。

　　三是農(nóng)村土地流轉行為仍不規(guī)范。從目前農(nóng)村土地流轉情況來看，不同程度地存在隨意性和盲目性、違背農(nóng)民意愿強制推行土地流轉、流轉的組織化程度低、流轉合同不完善等問題。一些公司進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，大量低價收購農(nóng)民土地使用，有的基層組織和干部通過土地“反租倒包”謀利，土地征用及其利益分配不透明等，不但導致大量土地改變用途，而且農(nóng)民利益受到嚴重侵害。

　　毋庸置疑，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，不可避免地要占用一些土地。但亂占濫用耕地、嚴重浪費土地的現(xiàn)象必須堅決遏止。這需要加大土地監(jiān)察力度，利用一切可以利用的衛(wèi)星遙感、行政問責、法律制裁等手段，但更需要繼續(xù)深化土地管理制度改革，加快克服現(xiàn)行土地管理制度中存在的不足和缺陷。

　　“十二五”期間最迫切需要推進三方面的土地制度改革：一是要進一步明晰農(nóng)民的土地承包權，允許農(nóng)民用土地承包權抵押交易。其中，要特別賦予農(nóng)民宅基地以充分的排他性產(chǎn)權，允許宅基地的依法買賣和流轉，讓農(nóng)民享有和城市居民對住宅處置同等的權利。

　　二是要進一步強化耕地保護共同責任機制建設，從嚴控制非農(nóng)建設用地，落實耕地占補平衡責任。要按照“積極推進農(nóng)村土地整治”的要求，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設。

　　三是改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償制度。要認真解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障，對依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，要堅持集體土地“與國有土地享有平等權益”。這樣才能有效地保護好農(nóng)民的土地權益，為農(nóng)民享受現(xiàn)代化成果創(chuàng)造條件。(文/韓保江)