廈門市規(guī)劃局局長：放棄土地財政就是自毀長城

    廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁：

　　放棄土地財政就是自毀長城

　　在土地財政的利弊之爭中，廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁堅決站在正方一邊，反對輕言中國城市化道路改弦更張。

　　“地方政府依賴土地財政的發(fā)展模式的確存在很多問題，但現(xiàn)在一邊倒地否定土地財政，似乎它一無是處，則是十分危險的。過去二十年，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展很大程度上就是建立在土地財政基礎(chǔ)上的。某種意義上講，土地財政乃是中國經(jīng)濟發(fā)展模式的核心競爭力！放棄土地財政模式無異于自毀長城。”日前，趙燕菁在接受《第一財經(jīng)日報》記者專訪時說。

　　趙燕菁認為，土地財政模式需要改進，完善，而非放棄，更非轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)當做的是完善二次分配，將土地和高房價中獲得的收益，確保新增市民都有一次置業(yè)機會，以分享社會財富的增長。

　　“讓市場決定房價，讓富人多掏錢買房，然后通過‘房改’等二次分配機制，將這些財富轉(zhuǎn)移給更廣大的社會階層。”說此話時，這位加迪夫大學(xué)博士同時擁有兩個頭銜：中國房地產(chǎn)研究會常務(wù)理事、廈門大學(xué)教授。

　　反對改弦更張

　　對于國內(nèi)有些學(xué)者所提的“中國城市化速度過快”、“中國城市化率被高估”、“中國城市化道路必須改弦更張”等觀點，趙燕菁不以為然。

　　“我覺得輿論界、經(jīng)濟界對城市化的討論缺少堅實的理論基礎(chǔ)。城市化不能僅看數(shù)量，還要看質(zhì)量，簡單比較城市化率沒有任何意義。”趙燕菁說，城市化的本質(zhì)，乃是公共服務(wù)。城市化是公共服務(wù)在空間上的疊加。

　　他說，討論的混亂，源自于我們對中國城市化的模式還缺乏深刻的理解，“我們基本上不知道中國經(jīng)濟是怎樣起飛的。”

　　近期，有學(xué)者指出，中國過去的城市化道路僅是城市空間擴張意義上的，而非人口聚集下的人口密度優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢上的，未增市民幸福指數(shù)，必須改弦更張。

　　就此，趙燕菁指出，這表明已開始意識到城市化不僅僅是簡單的數(shù)量，同時還有質(zhì)量。但是仍未厘清基本概念，“究竟要‘更’什么‘張’？目標參照系在哪呢？什么是我們所要的城市化？還沒搞清楚目的地，就急著說我們現(xiàn)在的路走錯了。”

　　他認為，城市化的經(jīng)濟學(xué)的目的，就是通過規(guī)模經(jīng)濟、集體消費，提高公共服務(wù)的水平。人口密度是公共服務(wù)的函數(shù)，人口集聚，是提高公共服務(wù)的效率的前提，唯有大規(guī)模的空間集聚，才能降低公共服務(wù)的平均成本，獲得遞增的報酬。說中國是只有空間擴張的城市化，是外行的說法。

　　針對未來城市房地產(chǎn)價格是降還升，他認為，地價是公共服務(wù)的函數(shù)，公共服務(wù)質(zhì)量越高（公園越多、交通越方便、治安越好），價格（門票、車票、稅收）越低，外溢到土地上的價值就越高，需求的增加和消費者之間的競爭，自然迫使地價上升。土地沒變，但附著的服務(wù)變了。盡管可能有起伏，但“除非政府有意降低公共服務(wù)水平，否則，伴隨城市化的深化，地價上升就是一個不可逆的長期趨勢”。而容積率的提高，不過是市場對沖土地價格，降低單位建筑面積中土地成本的經(jīng)濟手段。“你不能指望地價很低的市場條件下，提高土地的使用強度”。

　　力挺土地財政

　　趙燕菁認為，建立在壟斷土地一級市場上的“土地財政”是中國特有的城市化道路的核心，是中國獨有的優(yōu)勢。

　　“任何一座城市，其城市化速度快慢，取決于它獲得第一筆融資的能力。”公共服務(wù)提供的最大門檻，就是其一次性固定成本。一座橋梁必須一次建成，才會發(fā)揮效益，哪怕只差一米，這座橋梁就毫無價值。道路、污水廠、地鐵都是如此。“七通一平”缺少一項，土地就無法發(fā)揮其功用。因此，克服籌集“第一筆錢”難題，便成為所有城市化模式面對的核心問題。

　　他指出，在中國的經(jīng)濟模式下，地方政府的土地收益，不是政府投資收益，而是地方政府從市民手中的融資，是借來的錢，是其提供70年服務(wù)的貼現(xiàn)。既然是融資，抨擊地方政府賣地是“寅吃卯糧”，就沒有道理。了解了這個關(guān)鍵性差異就會明白，地方政府高地價，并不是利用壟斷地位與房地產(chǎn)開發(fā)商相互勾結(jié)追逐暴利的貪婪行為，而是經(jīng)營成功的體現(xiàn)。相反，壓低地價，讓利給開發(fā)商，才真有可能是將未來政府的服務(wù)，轉(zhuǎn)送拿地的個人。

　　“現(xiàn)在經(jīng)?？吹接忻襟w、學(xué)者將中外地價直接對比，這是最低級的概念錯誤。美國是地價不含未來的服務(wù)，未來的服務(wù)體現(xiàn)在財產(chǎn)稅里，而中國是免征財產(chǎn)稅，地價包含70年的公共服務(wù)。因此，中國地價中很大一部分是政府抵押未來服務(wù)的融資，不是凈收入。”

　　趙燕菁認為，中國市民花錢買房子，如同購買城市股份，在地價上與政府風(fēng)險共擔(dān)，與美國地方政府發(fā)行債券一樣，都是為了融資。但如同股票和債券的差異，中國未來的政府免費提供服務(wù)，無需返還欠款；美國市政債券需要償還，違約就會破產(chǎn)。相應(yīng)地，中國市民分享城市的財富增長，美國債券持有人只獲得相應(yīng)的利息。

　　他認為，建立在土地國有上的壟斷的一級市場是中國城市融資的最大優(yōu)勢，雖然近年來征地拆遷摩擦急劇增加，但就整體融資而言，仍然效率奇高，遠勝實行稅收財政的國家。過去十年中國經(jīng)濟跨越式大發(fā)展，就是最好的證明。“不要輕言放棄一個在實踐中已經(jīng)被證明是成功的經(jīng)濟制度。”

　　針對有學(xué)者說的中國城市化模式造成戶籍管制、緊張的征地拆遷關(guān)系、土地與房地產(chǎn)浪費等現(xiàn)象，趙燕菁認為，縱觀各國歷史，前述現(xiàn)象是中國在城市化道路上必須付出的代價。英國的“羊吃人”，美國對土著印第安人土地的掠奪，都是其工業(yè)化過程之中，低成本攫取要素的代價。不要以為私有土地+稅收財政的模式比國有土地+土地財政制度摩擦更小，對比印度的特區(qū)建設(shè)，居民的反抗要比中國強烈得多，不僅共產(chǎn)黨在執(zhí)政多年的西孟加拉邦喪失了政權(quán)，而且至今印度的特區(qū)建設(shè)依然一事無成。“誰敢保證中國轉(zhuǎn)變發(fā)展模式后，會比印度表現(xiàn)好？”

　　趙燕菁認為，過去二十年，地方政府對于國家經(jīng)濟增長的貢獻，很可能被大大低估。他甚至認為，中國經(jīng)濟的高速增長，主要是靠地方政府推動。沒有土地財政，就沒有地方的大規(guī)模補貼，就沒有近年來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括中央固投的核心“鐵工基”），也就沒有地方政府大規(guī)模補貼地方工業(yè)。幾乎所有大型工業(yè)項目，背后都有地方政府的大規(guī)模補貼（零地價只是最表面的現(xiàn)象），而補貼的來源很少基于稅收，絕大部分來自于土地財政。

　　“我們基于一級土地市場壟斷的土地財政制度，是人類歷史上獨有的，成功也是前所未有的，”趙燕菁說，“過去二十年，以中國的速度和規(guī)模城市化的實例，全世界歷史上有過嗎？對此，我們沒有必要妄自菲薄。”他甚至認為：“為何發(fā)達國家這么擔(dān)心中國而不擔(dān)心印度？那是因為中國通過制度創(chuàng)新，產(chǎn)生了一個人類歷史上從來沒有的政府模式，而這個模式是他們所無法仿效的！”

　　他批評說，“我們的輿論、學(xué)者不去總結(jié)我們的模式，而是帶著別人的眼鏡，否定我們的成功，鼓動中央政府‘轉(zhuǎn)變地方政府的增長模式’，通過煽動群眾對與地方政府對立來為自己尋找道德立足點，不客氣地講，這是對民族和國家不負責(zé)任，這是在自毀長城！”

　　“要學(xué)人家美國，你學(xué)得過人家嗎？你有人家的文化傳統(tǒng)和制度積累嗎？你有人家的歷史機遇和自然資源嗎？”趙燕菁說。

　　重在二次分配

　　趙燕菁認為，土地財政模式只是中國走出的第一步，但作為一個“模式”，遠談不上完善，許多方面仍有待提高。

　　建議用稅收財政代替土地財政的學(xué)者認為，地方政府要退出土地一級市場，讓農(nóng)民和開發(fā)商談判，自由確定土地的供給和價格。趙燕菁則表示：“這是非常重大的政策改變。一旦實施，必定會造成財富分配的巨大不公，以及政府公共服務(wù)水平的急劇下降和經(jīng)濟發(fā)展速度的迅速下滑。”

　　他認為，中國現(xiàn)在的征地拆遷政策，已在城市制造了大量的百萬和千萬富翁，例如深圳城中村改造，還將造就一大批億萬富翁。一旦松動壟斷土地一級市場，造富的速度將會遠超煤礦私有化，其后果也會更嚴重。

　　那么，現(xiàn)有的土地財政模式該如何完善？

　　他說，正確的做法，不是在財富的初次分配，研究怎樣在地方政府和郊區(qū)地主間分配剩余，更不是讓私人直接同開發(fā)商談判，而是由政府繼續(xù)保持壟斷利益，再通過二次分配，在更大范圍內(nèi)，重新分配社會財富。

　　這個“二次分配”機制就是住宅。“下一步，政府要千方百計，夸張一點，即使砸鍋賣鐵，也要向進城農(nóng)民、大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員軍人以及其他低收入的新增就業(yè)人群降低門檻，給他們創(chuàng)造第一次置業(yè)機會。”趙燕菁說。而前提之一，就是維持現(xiàn)有的“土地財政”——政府壟斷土地一級市場。

　　談到現(xiàn)在圍繞市場商品房價格制定的各項房地產(chǎn)政策，趙燕菁認為：“這不過是一系列應(yīng)激式的政策反射，真正的住房制度還沒有破題。”現(xiàn)在住房的核心問題，是大規(guī)模解決城市新增就業(yè)人口的住宅需求，壓低房價，不但解決不了問題，甚至可能導(dǎo)致嚴重的政治經(jīng)濟后果。

　　據(jù)趙燕菁觀察，現(xiàn)在只有重慶等少數(shù)幾個地方政府，開始認真考慮包括農(nóng)民工在內(nèi)的新增就業(yè)人口的居住問題。其他地方的經(jīng)濟適用房，社會保障房，大多只是針對本地居民。但只要諸如公共租賃住宅、保障房無法進入市場，就不可能利用融資手段，大規(guī)模地解決建設(shè)資金的來源問題。資金就會迫使政府將住宅問題的解決局限在“本地戶口”這一可控的范圍。特別是，如果保障房沒有完整的產(chǎn)權(quán)，新增城市居民就依然不能變?yōu)槌鞘械?ldquo;有產(chǎn)者”，就依然無法通過二次分配，分享城市財富的增長，貧富分化就依然揮之不去。

　　“這就是‘房改’與目前名目繁多的住宅保障探索最大的差別。”趙燕菁說，就重要意義而言，“第二次房改”相當于城市化階段的“土改”。它不僅僅是簡單的宏觀經(jīng)濟問題，也不僅僅是社會穩(wěn)定問題，更不是單純幫助無產(chǎn)者，同時也是社會發(fā)展取向的問題，也是保護有產(chǎn)者既得利益。

　　至于未來，趙燕菁說，70年以后，大部分居民在城市擁有了私有財產(chǎn)，中國就可從“土地財政”模式轉(zhuǎn)為“稅收財政”模式，或者如新加坡那樣的“企業(yè)財政”模式。世界上沒有純粹的發(fā)展模式，現(xiàn)實中，所有經(jīng)濟都是多種模式的混合，只是在不同的階段，比重不同。土地財政也不會永遠是最優(yōu)的模式。但至少在目前的發(fā)展階段，“我們不能直接吃第二個包子。”