治理保障房亂象 審計不能代替制度革新

自從2007年確立住房供應“兩條腿”走路，即市場供應商品房、政府供應保障房的住房供應模式，特別是2010年提出“十二五”3600萬套保障性安居工程目標后，住房保障進入“補欠賬”式的快車道推進期。今年是國家審計署對保障房建設(shè)在資金撥付和使用、建設(shè)進度和配套跟進、分配公平性等全方位審計的第五個年頭。從審計結(jié)果看，問題比較嚴重，亟待以制度革新來肅清。

審計署專項審計結(jié)果顯示，至2016年底，因保障性安居工程資金籌集撥付與建設(shè)進度不匹配等原因，532.3億元超過1年未及時安排使用；一些地方對保障對象的資格審核和后續(xù)監(jiān)管不到位，5.49萬戶不符合條件的家庭通過審核；12.87萬套基本建成的住房因配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，擱置1年以上無法交付使用；27.24萬套住房因位置偏遠、戶型設(shè)計不合理等，已辦理竣工驗收備案但空置超過1年。由此可見，當前保障房在建設(shè)、分配、管理等各個環(huán)節(jié)均存在嚴重的問題。

相比過去幾次審計，本次審計署首次披露了保障房空置規(guī)模。2016年，經(jīng)審計署審計的保障房項目，居然有超過40萬套已竣工保障房空置，接近近年來年度保障房竣工套數(shù)的10%，也揭開了保障房供給效率低下的“冰山一角”。

盡管保障房建設(shè)全面提速，但對于解決低收入人群住房，緩解高房價等問題并不能太樂觀。超過40萬套保障房閑置，這不僅是資金和土地等資源的巨大浪費，而且這項民生政策難以“落地”。2014年-2016年，違規(guī)享受保障房的套數(shù)逐年上升，審計結(jié)果分別為2.55萬套、3.77萬套和4.2萬套，意味著尋租保障房的陋習有過之而無不及。

資金閑置或違規(guī)使用的問題也很嚴重。審計結(jié)果顯示，2016年保障房建設(shè)資金閑置超過一年和違規(guī)使用分別達到532.3億元和28.2億元，而且，2016年閑置或違規(guī)資金（560.5億元）相當于當年保障房建設(shè)籌集資金（7549.8億元）的7%，而其中的321.5億元（占57%）是通過貸款和債券等渠道籌集的。這意味著，不僅很多地方當年保障房建設(shè)計劃無法完成，而且出現(xiàn)資金巨大浪費的現(xiàn)象。

近年來，經(jīng)濟目標更強調(diào)攻堅“脫貧”、建設(shè)小康、共享發(fā)展等民生方向，比如“3個一億人”城鎮(zhèn)化目標、3600萬套保障房安居工程、2700萬套棚戶區(qū)改造目標的提出，而民生建設(shè)提速，意在讓更多的群眾分享城市化和經(jīng)濟發(fā)展的紅利。因此，住房保障資金投入在明顯增加。審計署數(shù)據(jù)顯示，2016年保障房建設(shè)籌集資金達7549.8億元，同比增長37%，首次占到GDP的1%（1.01%），而2014年和2015年這一比例分別是0.98%和0.88%。投入增加，但保障房供給效率卻下降。

近年來，大城市房價又上“新臺階”，而城鎮(zhèn)化也已進入“下半場”，即人口更傾向于涌入大城市。以外來務(wù)工人員、新就業(yè)大學生等為主的新市民，已成為住房需求最為迫切的主體。目前，外來務(wù)工人員在就業(yè)地城市購房的比例不足1%，大學畢業(yè)生購房年齡推遲，京滬等大城市首次購房年齡從2013年的30歲推遲到2016年的34歲，對住房保障的邊際需求增加。但是，住房保障供給效率下降是全鏈條的，包括資金撥付、資金使用、建設(shè)進度、公共配套跟進、輪候分配等。

針對上述保障房存在的問題，筆者以為需要重新梳理以下幾組關(guān)系。

首先，不管資金閑置或違規(guī)、配套滯后、位置偏遠，根本問題是地方過分重視保障房拉動投資、穩(wěn)定經(jīng)濟的功能，而不是住房保障的社會性、財政之于政府首先應是公共服務(wù)供給。

其次，還要處理好需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系。未來，人口將繼續(xù)向大城市、都市圈遷徙，我國也將繼續(xù)推進“3個一億人”城鎮(zhèn)化，特別是外來人口“本地化”。城市化快速推進時期，德國、日本等均通過大規(guī)模建設(shè)保障房，緩沖人口涌入城市、供需失衡、高房價等帶來的住房問題，比如二戰(zhàn)后德國建設(shè)了1000多萬套社會住房，覆蓋37%的德國人口；在上世紀50-80年代快速發(fā)展和城市化時期，日本通過公營、公團、公社“三支箭”，將新增建設(shè)住房的30%向缺房人群配給，既穩(wěn)定社會秩序又帶動經(jīng)濟復蘇。

目前，應對人口大量涌入和突出的住房問題，我國各地政府都加大保障房供應，比如未來5年，深圳將建設(shè)40萬套保障房，超過特區(qū)成立以來的總規(guī)模，北京將建設(shè)50萬套保障房，70%為公租房，主要面向北京常住人口配置。今年，廣州將推出1.2萬套公租房，其他城市也在實施大規(guī)模棚改。筆者認為，各地大規(guī)模建設(shè)保障房，除應對住房需求外，穩(wěn)定投資和經(jīng)濟的想法也有。因此，為避免保障房“亂象”愈演愈烈、屢審屢犯，當前亟待完善住房保障政策和制度。

讓保障房回歸公共財政職能，剝離經(jīng)濟增長功能，這才能確保保障房資金投入和建設(shè)進度，公共配套與保障房建設(shè)同步推進；其次，回歸保障房“保基本”住房需求，違規(guī)侵犯公共資源者以詐騙罪論處，從根本上杜絕屢禁不止的尋租亂象；再次，對于進入存量時代的地方，要以“補人頭”取代“補磚頭”，加大貨幣補貼的占比，讓符合條件者持幣到市場上租房、買房；最后，也亟待通過《城鎮(zhèn)住房保障條例》這樣的法規(guī)，將保障房供給的公共財政職能、保障房建設(shè)、分配等成熟的做法明確下來，作為地方及職能部門責權(quán)利標桿，開展工作的準則。