董祚繼:建議住宅用地使用權有償續(xù)期

    《2017年政府工作報告》強調(diào)，堅持住房的居住屬性，落實地方政府主體責任，加快建立和完善促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。

    對此，全國人大代表、國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，中央提出“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位，確立了住房的居住屬性，明確了房地產(chǎn)業(yè)的正確方向。

    董祚繼分析，落實這一定位，特別是治理房價過快上漲問題，需要遠近結合、標本兼治，綜合施策、協(xié)同改革，逐步建立符合國情、適應市場規(guī)律的房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制。其中最根本的舉措，是完善房地產(chǎn)稅制度。

    五大原因致房價上漲

    《21世紀》：您認為是什么原因造成房價過快上漲？

    董祚繼：除了城鎮(zhèn)化進程加快的因素外，主要還是相關財稅制度、土地制度、規(guī)劃制度不合理，未能有效抑制投資、投機性需求。

    首先是房地產(chǎn)稅制度。房地產(chǎn)稅遲遲未能開征，使商品住房的持有成本微乎其微，極大地影響到居民購買住房還是租賃住房、購買商品房還是進行其他投資的決策行為。

    其次是一次性土地出讓制度。這相當于將未來70年的地租收入一次性收取，不僅增加了房地產(chǎn)開發(fā)成本，也使后來的房地產(chǎn)增值無法調(diào)節(jié)。

    第三是到期住宅用地使用權續(xù)期制度?！段餀喾ā芬?guī)定，到期住宅用地使用權自動續(xù)期，但沒有明確是無償續(xù)期還是有償續(xù)期，給社會普遍造成房地產(chǎn)是“永久產(chǎn)權”的印象，進一步刺激了居民的購房動機。

    第四是土地財政。土地財政不是成文制度，而是由土地招拍掛制度與分稅制相疊加的產(chǎn)物，表現(xiàn)為地方政府對土地財政的嚴重依賴，進而對房地產(chǎn)調(diào)控的“陽奉陰違”。

    第五是空間規(guī)劃制度?？臻g規(guī)劃多頭、分散管理，編制與實施不夠銜接，與產(chǎn)業(yè)、投資、土地政策不相配套，導致國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的住房用地政策難以落實，這在一定程度上也影響到房地產(chǎn)市場調(diào)控的成效。

    《21世紀》：請您重點談談房地產(chǎn)稅制？

    董祚繼：合理的房地產(chǎn)稅制，既可以遏制商品住房投資投機性需求、抑制房價過快上漲，也可以調(diào)節(jié)增值收益、促進社會公平，還能夠為地方政府提供持續(xù)的稅收收入，擺脫對土地財政的依賴，保障可持續(xù)發(fā)展。事實上，在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，對于不動產(chǎn)不僅每年要征收相當比例的稅收，而且在財產(chǎn)繼承時還要征收高額累進稅。

    比如在美國，擁有房地產(chǎn)不僅每年要繳納不低的地方稅，在財產(chǎn)繼承時更是施以重稅，目前聯(lián)邦遺產(chǎn)稅采用超額累進制，稅率分成17個等級，從18%到55%。這樣的制度安排對自由競爭導致的貧富兩極分化無疑有一定緩沖作用，有助于緩和社會矛盾。

    當然，我國的房地產(chǎn)稅征收辦法要結合國情進行具體設計，具體稅負要與現(xiàn)行土地出讓制度等做好銜接。比如，對于商品住房，由于已繳納70年的土地出讓金，就不宜另行繳納土地稅或地租，僅需繳納房產(chǎn)稅。

    另外，也要考慮與已有稅費的協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納了不少稅費，開征新稅的同時應調(diào)整已有稅費，重在優(yōu)化稅收結構，避免片面擴大房地產(chǎn)稅負并轉嫁給普通消費者。

    《21世紀》：如何處理好穩(wěn)房價與去庫存的關系？

    董祚繼：穩(wěn)房價是長期目標，從長期看，必須有戰(zhàn)略定力，不能讓房地產(chǎn)開發(fā)過度消耗人民積累，制約實體經(jīng)濟發(fā)展，增加經(jīng)濟金融風險。但從近期看，三四線城市房地產(chǎn)“去庫存”仍處在關鍵階段，“去庫存”又關系著新型城鎮(zhèn)化的推進，關系著應對經(jīng)濟下行壓力。

    因此，任何控制房價的制度設計都需要處理好二者關系，新制度的推出在力度、廣度、時機上都要審慎、適度，既要穩(wěn)定房價預期，又要有利于房地產(chǎn)“去庫存”。

    《21世紀》：如何處理好房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展與民生保障、當前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關系？

    董祚繼：首先，發(fā)展和民生的關系處理得好可以相互促進，處理不好可能相互制約，這在房地產(chǎn)領域尤其突出。

    房地產(chǎn)業(yè)是我國的重要產(chǎn)業(yè)，也是關聯(lián)度最高、產(chǎn)業(yè)鏈條最長的領域，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實帶來了城市繁榮，增加了廣大城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入。但過度市場化傾向也加劇了房地產(chǎn)市場波動，引發(fā)了嚴重的民生問題，引起中低收入居民不滿。放任地權的集中、兼并，勢必導致財富兩極分化，經(jīng)濟問題與政治、社會問題相互交織，引發(fā)社會危機，對此不可掉以輕心。

    其次，當前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展也需要嚴肅對待。“有恒產(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權的充分保障是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。但對產(chǎn)權保護也需要辯證看待。“有恒產(chǎn)”，一方面確實有利于穩(wěn)定人們的財產(chǎn)預期，激發(fā)他們?yōu)樵鲞M財富而勤奮工作，明晰的、長久的產(chǎn)權也確實有利于降低資產(chǎn)運營成本，提高資本運作效率；另一方面，產(chǎn)權的過度保護也會助長人們不勞而獲的心理，對于產(chǎn)權的繼承人而言，靠食利生活更會消減拼搏向上的斗志，對整個社會的進步和長遠可持續(xù)發(fā)展弊多利少。

    建議住宅用地使用權有償續(xù)期

    《21世紀》：您如何評價現(xiàn)有的城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度？

    董祚繼：從上世紀80年代后期開始，我國按照土地所有權和使用權相分離的理論，建立了城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度。土地有償使用不僅促進了土地節(jié)約集約利用，也為國家建設籌集了大量資金，并有效遏制了權力尋租，是我國土地制度的重大創(chuàng)新。

    但從實踐看，也存在供地渠道相對狹窄、出讓方式過于單一、一次性出讓透支未來等問題，一定程度上提高了用地成本，推高了房價，亟待加以完善。要進一步探索房地產(chǎn)多元化供地機制，拓寬土地供應渠道，完善土地出讓方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

    《21世紀》：你認為住宅用地使用權續(xù)期的制度應該如何安排？

    董祚繼：盡管大多數(shù)住宅用地使用權還有二三十年才到期，但從穩(wěn)定住宅產(chǎn)權預期從而穩(wěn)定房價的角度看，明確續(xù)期的制度安排也到了需要決斷的時候了。

    從世界范圍看，實行公有土地租賃制度的國家，對于到期土地使用權續(xù)期有三種處置辦法，一是由承租人繳納相應租金后續(xù)期，二是允許土地使用權人購買土地所有權，三是原則上不續(xù)期，以第一種情形居多。

    綜合考慮我國社會制度和發(fā)展實際，有償續(xù)期和無償續(xù)期各有利弊，但總體上有償續(xù)期顯著優(yōu)于無償續(xù)期。有償續(xù)期本質上是對土地公有制的維護，有利于國有土地出讓市場良性運行，有利于化解貧富分化社會矛盾，維護社會公平正義。

    在繳費方式上，可以設定一次性繳納土地出讓金和按年繳納租金兩種方式，由土地使用權人根據(jù)經(jīng)濟狀況自行選擇；繳費費率實行階梯式標準，基本需求低費率，改善性需求中費率，投資投機或奢華型需求高費率；具體繳費可以與房地產(chǎn)稅合并征繳，以“潤物無聲”的方式實現(xiàn)續(xù)期制度平穩(wěn)落地。