全國政協(xié)委員張泓銘：公積金增值余額凈值應(yīng)歸個人

    2017全國兩會，全國政協(xié)委員張泓銘提出了《加快住房公積金條例修改，切實保障交納者的全部權(quán)益》的提案。他認(rèn)為，住房公積金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是私人。有人企圖證明公積金也有公共產(chǎn)權(quán)成分，那是完全站不住腳的。同時，他表示，鑒于公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性，修改后的條例應(yīng)該明確公積金的增值部分，在扣除必要的管理費用、留足風(fēng)險準(zhǔn)備金后的凈余額，歸于交納者個人，并規(guī)定視情況可以扣除也可以不扣除個人所得稅。

    1999年4月，國務(wù)院首次頒布了《住房公積金管理條例》，2002年3月，國務(wù)院修訂了該《條例》。實踐證明，該《條例》在支持住房改革、住房商品化和住房保障方面發(fā)揮了重要作用；但是，也有許多問題，以至于有些地方的民眾，提出要予以廢止。在這種情況下，2013年前修訂工作已經(jīng)開始，2015年國務(wù)院發(fā)布修改后的征求意見稿。一年多過去了，仍處于難產(chǎn)之中，應(yīng)該加快修改進程。以下，從2002年版《條例》）出發(fā)，提出6點修改建議。

    第一，要明確住房公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。

    過去和現(xiàn)在，住房公積金制度和執(zhí)行中的一切弊病，是同這一個問題的模糊相關(guān)的。未來，該制度的保留和改革，必須把這個問題明晰起來，才能一通百通。

    《條例》載明，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”，“任何單位和個人不得挪作他用”。 很清楚，住房公積金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是私人。有人企圖證明公積金也有公共產(chǎn)權(quán)成分，那是完全站不住腳的。公積金公積金，名為公、實為私，沒有一丁點兒公的因素。

    循著該思路來管理住房公積金，事情就要好辦得多、順得多。但《條例》在后面卻違反該思路，規(guī)定了類似于管理公共資金的條款。典型的如第二十九條規(guī)定，要將住房公積金的增值收益余額，用于“建設(shè)城市廉租住房的補充資金”。

    今天，如果要對住房公積金制度有所改革，必須正本清源、開宗明義承認(rèn)住房公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。舍此，必然是剪不斷、理還亂。

    第二，要明確住房公積金限于區(qū)域內(nèi)的互助性。

    《條例》對于住房公積金使用的互助性是肯定的，即“存一貸幾”的低息政策；但需要進一步明確限于區(qū)域內(nèi)的互助性。

    住房公積金限于區(qū)域內(nèi)的互助性，是由兩個因素決定的。首先，是公積金的來源是私人資產(chǎn)的集合，是私人產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，天然地、強烈地要求安全性保護，而限于區(qū)域內(nèi)的互助性，使這一保護具有最低限度的可信性和安全性。其次，是中國國土遼闊，區(qū)域之間居民收入差異和房價差異所決定的。區(qū)域內(nèi)部居民收入、公積金繳交和房價三者之間的關(guān)系，總體上可以稍微協(xié)調(diào)一些，管理難度小。如果跨出區(qū)域，區(qū)域之間的差異如何協(xié)調(diào)？尤其在公積金低息貸款制度下，公積金這筆數(shù)目不小的資金應(yīng)該向誰傾斜呢？管理難度之大，匪夷所思。所以，住房公積金不得不限于區(qū)域內(nèi)互助的。

    限于區(qū)域內(nèi)的互助，該如何互助呢？有兩個原則：首先，住房公積金設(shè)立的目的是解決居民住房問題的，應(yīng)該是指自住需求，而非投資性、更非投機性需求，當(dāng)居民已經(jīng)解決了自己的居住問題以后，不能多次動用公積金購買住房。這可以解決多年來公積金貸款“窮幫富”的怪現(xiàn)象。其次，住房公積金可以向區(qū)域內(nèi)收入較低、住房更加困難的公積金交納者傾斜，這是人心向善護弱的慈善要求，是交納者樂于接受的。

    第三，要明確交納者同政府是委托和被委托的關(guān)系。

    這一問題，在《條例》中沒有被明確提及，實際上是被基本否定的?！稐l例》中的條款，大量反映的是政府的管理權(quán)力。
多年的實踐說明，在住房公積金問題上，政府處于強勢地位；而公積金的主人——交納者卻處于弱勢地位。如果兩者的關(guān)系不理清，則未來公積金制度中民眾的意見仍會處于弱勢不受重視，而利益也將受到損害。

    民眾同政府的委托和被委托關(guān)系，是現(xiàn)代社會的要求。在住房公積金上，尤其應(yīng)該如此。住房公積金屬于私人資產(chǎn)，重大問題應(yīng)該由私人集合來決定。當(dāng)私人集合數(shù)量過大時，可以由認(rèn)可的代表來代行決策權(quán)。在此，政府可以提供幫助，但不應(yīng)該是主角。在重大問題決策之后，管理可以委托給政府等部門來處理，比如委托政府制定管理條例并負(fù)責(zé)日常運行。

    根據(jù)上述道理，在顧及歷史事實的前提下，公積金制度至少要做如下改革：首先，從全國到地方大幅度增加各級公積金管理（即決策）委員會中的民意代表和純粹的專家學(xué)者至大部分比例，大幅度減少但保留較小比例的官守代表。其次，明確公積金管理（即決策）委員會同政府之間的先后程序關(guān)系。

    第四，要明確住房公積金的外部經(jīng)濟關(guān)系是商業(yè)關(guān)系。

    住房公積金的內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)系是區(qū)域內(nèi)互助，即“低存低貸”互相幫忙，保本為先，不求盈利或盈利為次。但是，對于外部經(jīng)濟關(guān)系，必須按商業(yè)原則來處理，即對區(qū)域外使用者、或區(qū)域內(nèi)非公積金交納者要使用公積金資金，或公積金要投資于這些使用者領(lǐng)域，必須要取得盈利。這也是由公積金是私人產(chǎn)權(quán)所決定的。對公積金外部使用的盈利要求，是市場經(jīng)濟條件下資金的一般要求，不過分。反過來，不僅違背了市場經(jīng)濟的要求，而且損害了公積金交納者的利益，是令人奇怪的。

    第五，要明確住房公積金同住房保障是友好的外部商業(yè)關(guān)系。

    對外部經(jīng)濟關(guān)系實行商業(yè)盈利原則，這是住房公積金外部經(jīng)濟關(guān)系的一般，但有個別特殊。這種特殊性，唯一地可以體現(xiàn)在對住房保障的關(guān)系上，即對借貸用于住房保障的資金可以在商業(yè)盈利的前提下給予優(yōu)惠。這是基于公積金交納者的愛心和慈善，希望讓困難群體的住房保障做得更好。比如，住房公積金可以向區(qū)域內(nèi)收入較低、住房更加困難的公積金交納者傾斜，這是在公積金的內(nèi)部，還擴大到公積金的外部。當(dāng)然，公積金對于住房保障的友好，必須堅持商業(yè)盈利這一底線。

    第六，要明確規(guī)定把公積金增值余額凈值，歸于交納者個人。

    鑒于公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性，修改后的條例應(yīng)該明確公積金的增值部分，在扣除必要的管理費用、留足風(fēng)險準(zhǔn)備金后的凈余額，歸于交納者個人，并規(guī)定視情況可以扣除也可以不扣除個人所得稅。而不能留下條例缺口和懸疑，為平調(diào)公積金交納者的利益留下可能。對于這個問題，必須提高到是否真正維護民眾合理權(quán)益的高度，而不是拘泥于短期財政收入的狹隘思維。相關(guān)部門不能不講道理，濫用國家權(quán)力，由財政部門橫蠻平調(diào)或潛在平調(diào)民眾的利益。否則，會留下無窮的后遺癥，歷史的教訓(xùn)必須牢牢記取。修改后新的條例必須避免這種結(jié)局。