關(guān)注高房?jī)r(jià)下“地根之病”：土地出讓兩難待解

     在各地“地王”被屢屢刷新、“面粉”價(jià)格不斷高企之時(shí)，市場(chǎng)對(duì)“面包”漲價(jià)預(yù)期可想而知。盡管國(guó)土部門屢次辟謠稱：所謂因供需不平衡引發(fā)的“地荒”有被開(kāi)發(fā)商夸大并誤導(dǎo)輿論之嫌，但從全局和長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)城市土地資源的稀缺是不折不扣的事實(shí)。從供應(yīng)結(jié)構(gòu)看，用于保障性住房建設(shè)的用地長(zhǎng)期得不到保障，倒是真正處于供應(yīng)短缺的“地荒”狀態(tài)。隨著房?jī)r(jià)的不斷走高、調(diào)控的不斷加碼，“地根”之病也暴露得愈加充分。毋庸置疑，高房?jī)r(jià)下的“地荒”問(wèn)題正在倒逼我國(guó)城市土地使用制度加快改革步伐。

    “地荒”：孰真孰假？

    一直以來(lái)，多位房地產(chǎn)“大佬”一再聲稱：企業(yè)囤地的原因在于土地管理部門供地不足，“如果加大土地供應(yīng)，開(kāi)發(fā)商就不會(huì)囤地”。但實(shí)際上，“土地供應(yīng)不足”的問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有那么嚴(yán)重，開(kāi)發(fā)商口中的所謂“地荒”有誤導(dǎo)公眾之嫌。

    據(jù)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)贠小蘇介紹，截至2009年底，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)手中已經(jīng)擁有近300萬(wàn)畝的土地，可以說(shuō)已供土地保證今后兩三年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地是沒(méi)有問(wèn)題的。另一方面，全國(guó)各級(jí)土地儲(chǔ)備中心截至去年底，儲(chǔ)備土地22萬(wàn)公頃以上，增加房地產(chǎn)供地和實(shí)施房地產(chǎn)用地調(diào)控應(yīng)該說(shuō)也完全是有保障的。

    中原地產(chǎn)研究中心曾在2009年8月發(fā)布一項(xiàng)研究報(bào)告稱，知名開(kāi)發(fā)商于2003年～2009年上半年間獲得的住宅土地中，“在售”和“售完”的地塊占43%，剩余57%的土地尚未形成實(shí)際供應(yīng)，其中27%的土地“待開(kāi)發(fā)”，30%的土地“規(guī)劃在建”。

    報(bào)告稱，上述數(shù)據(jù)是由萬(wàn)科、保利、金地等40家知名開(kāi)發(fā)商6年多來(lái)在北京、廣州、深圳等12個(gè)重點(diǎn)城市的拿地及開(kāi)發(fā)情況統(tǒng)計(jì)而來(lái)，統(tǒng)計(jì)地塊共計(jì)270幅。中原地產(chǎn)研究中心認(rèn)為，正是大量已出讓的土地沒(méi)有轉(zhuǎn)化為商品住宅而上市，造成了樓市的短期供應(yīng)緊缺，形成了“地荒”假象。

    來(lái)自國(guó)土部的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)仍然約有1萬(wàn)公頃閑置土地，54%左右的閑置土地主要是政府部門原因造成的，包括規(guī)劃調(diào)整、土地經(jīng)濟(jì)糾紛等導(dǎo)致土地不能按期開(kāi)發(fā)；剩余46%左右的閑置土地是企業(yè)自身原因造成的。

    不過(guò)，雖然土地供應(yīng)短期內(nèi)遠(yuǎn)未到“荒”的地步，但一些城市土地資源的稀缺卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如，有數(shù)據(jù)顯示，目前上海6000多平方公里的土地，建設(shè)用地面積已達(dá)2500平方公里。不計(jì)崇明島1200平方公里的面積，上海近50%已用作建設(shè)用地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際認(rèn)定的30%的“宜居城市建設(shè)用地”比例。上海市規(guī)劃部門制定的土地利用總體規(guī)劃指出，上海全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高……城市建設(shè)將引起對(duì)土地需求的持續(xù)增加。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，“上海市土地資源的供求矛盾日趨突出”。
 

    “面包”貴價(jià)與城市供地的“結(jié)構(gòu)性失衡”

    如果把城市住宅比作“面包”，土地就是“面粉”。“面粉”的供應(yīng)結(jié)構(gòu)很大程度上決定了“面包”的價(jià)格，“面包”貴價(jià)的背后，凸顯的是城市土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性失衡及我國(guó)城市發(fā)展定位與關(guān)注民生之間的巨大差距。正是由于用于保障民生用地的“標(biāo)準(zhǔn)粉”長(zhǎng)期短缺，才造成了民眾迫不得已搶購(gòu)高價(jià)定制限量版的“面包”，而失衡的城市土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)相當(dāng)程度上折射出政府對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向。

    記者獲得的一份權(quán)威部門對(duì)東部某城市用地結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)顯示，1988年～2003年間，該市出讓土地用地結(jié)構(gòu)如下：住宅用地高達(dá)51.87%，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占29.79%，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占2.1%，綜合用地占7%，其他占9.24%。住宅用地主要是用于高檔商品房，中低價(jià)位用地比例不到15%，保障性住房用地則完全缺席。這跟地方急于把房地產(chǎn)業(yè)培植成為支柱產(chǎn)業(yè)的價(jià)值取向有關(guān)。正是由于住宅用地供應(yīng)過(guò)量，加之結(jié)構(gòu)不合理，1992年起，該市連續(xù)5年商品房空置現(xiàn)象嚴(yán)重；2002年前后房?jī)r(jià)開(kāi)始上行，之后便急劇上揚(yáng)，中低收入者叫苦不迭。

    這幾年來(lái)，城市住宅的“富人特征”越來(lái)越凸顯，跟房地產(chǎn)市場(chǎng)的“結(jié)構(gòu)缺陷”不無(wú)相關(guān)：商品住宅一統(tǒng)天下、高檔住房遍地開(kāi)花，中低價(jià)房、保障性住房付諸闕如，大量別無(wú)選擇的困難人群和中等收入家庭被趕入市場(chǎng)，被迫承受高房?jī)r(jià)的重壓。城市大量商品住宅成為不在當(dāng)?shù)厣畹母蝗说耐顿Y品，而與城市中的大多數(shù)人群的購(gòu)買力有天淵之別。住宅市場(chǎng)的“嫌貧愛(ài)富”，一大原因在于適合窮人和中等收入人群居住的房子無(wú)法“落地”。

    商品住宅、工業(yè)用地的出讓能帶來(lái)保障性住房用地所無(wú)法比擬的財(cái)稅來(lái)源。因而，開(kāi)發(fā)商囤地造成的“地荒”也好，地方政府批地不足造成保障性住房用地“地荒”也罷，無(wú)不是利益驅(qū)動(dòng)使然。

    長(zhǎng)期研究土地問(wèn)題的上海經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院教授朱林興認(rèn)為，對(duì)不少地方政府來(lái)說(shuō)，建設(shè)保障性住房“錢不是問(wèn)題”，而是要改變以GDP為核心的地方考核機(jī)制，改變地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

    土地出讓“雙軌制”兩難待解

    我國(guó)城市土地出讓目前仍存在“雙軌制”方式：即行政劃撥與有償使用并存。雖然國(guó)有土地使用制度改革目標(biāo)是土地資源配置方式由市場(chǎng)機(jī)制取代行政劃撥，但目前仍有相當(dāng)多的土地是行政劃撥的。借此，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級(jí)別不高，卻占地?cái)?shù)百畝；有些高校近幾年得以大面積圈地。

    在有償使用、市場(chǎng)化方面，制度設(shè)計(jì)也曾嘗試過(guò)多種方式。朱林興介紹，2001年～2005年曾試行“價(jià)高優(yōu)先、價(jià)中優(yōu)先、有效區(qū)間內(nèi)價(jià)高優(yōu)先”。但是，“價(jià)中優(yōu)先”反映的是大部分投標(biāo)人對(duì)地價(jià)的平均承受水平，難以從優(yōu)擇商，使一些管理水平高、成本控制好、資金運(yùn)作佳、能承受更高地價(jià)的投標(biāo)者反而落選。

    目前普遍的市場(chǎng)化方式還是“招拍掛”。為何地方政府普遍喜歡“招拍掛”，而不接受“年租制”等土地出讓方式？朱林興認(rèn)為，這是因?yàn)?ldquo;招拍掛”很簡(jiǎn)單，一次出讓就可收到50年至70年的錢，而“年租”等方式雖然可以降低企業(yè)成本，政府也可以隨時(shí)根據(jù)形勢(shì)需要調(diào)整有償使用方式和用地結(jié)構(gòu)，但“當(dāng)屆政府收利不多”。

    中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃研究院地價(jià)所所長(zhǎng)趙松表示，目前土地的“招拍掛”制度促進(jìn)了土地市場(chǎng)公平交易，但簡(jiǎn)單的“價(jià)高者得”的競(jìng)拍方式也易導(dǎo)致地價(jià)非理性上揚(yáng)。

    新一輪調(diào)控已對(duì)土地供應(yīng)、出讓方式的調(diào)整有所考慮。1月10日公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》要求，各地要綜合考慮土地價(jià)格、價(jià)款繳納、合同約定開(kāi)發(fā)時(shí)限及企業(yè)閑置地情況等因素，合理確定土地供應(yīng)方式和內(nèi)容，探索土地出讓綜合評(píng)標(biāo)方法。業(yè)內(nèi)人士分析，“綜合評(píng)標(biāo)”內(nèi)容應(yīng)該包括競(jìng)拍企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、合理的溢價(jià)幅度等。但趙松指出，由于這種評(píng)標(biāo)方式存在較多的人為因素，因此在探索過(guò)程中必須注意防堵操作漏洞、完善細(xì)節(jié)。

    朱林興認(rèn)為，土地出讓方式的改革，需要從轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為入手，解決政府短期行為問(wèn)題。有關(guān)部門提出的“2010年實(shí)現(xiàn)土地使用制度改革”的目標(biāo)是有一定難度的。能不能實(shí)現(xiàn)，除了繼續(xù)完善運(yùn)行機(jī)制外，還取決于政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范的程度。