評論：類住宅泛濫倒逼大城市供地制度革新

    自1月6日起，上海市住建委會同相關部門對商辦項目進行集中清理核查，在此期間暫停此類項目的網上簽約。所謂“商辦項目”，是在商業(yè)辦公用地上建設、可分割出售、原本為商旅人士提供的裝修式公寓，俗稱“酒店式公寓”或“商住房”。目前，由于這類物業(yè)將商辦用途的單元(上海規(guī)定單元面積不低于150平米、層高大于4.5米)橫豎分隔成小單間，接通天然氣，設置陽臺、衛(wèi)生間、空調外掛架等生活設施，事實上改變土地和房屋用途而成為“類住宅”。

    此外，近年來還涌現出另一種“類住宅”，即順應大眾創(chuàng)業(yè)潮流下辦公居住空間融合的趨勢，建設在工業(yè)用地上、可分割出售的創(chuàng)新型產業(yè)用房。大城市各區(qū)都要發(fā)展第三產業(yè)、商辦綜合體等地標，出讓了很多商辦用地。但城市外圍商辦項目“去化”和招商困難，為提高開發(fā)商投資熱情，京滬穗深等城市允許商辦項目開發(fā)部分“類住宅”。特別是，2016年房價快速上漲，“類住宅”價格(包括租金)僅為同類商品住房的60%，加上其不限購的優(yōu)勢，成為“剛需”、外來購房人群和房產投資等需求的“出口”。

    “類住宅”野蠻生長

    以深圳為例，2004年“類住宅”在商品房成交中僅占比4.5%，2015年上升到11.5%，2016年上升到17.8%，近10年銷售價格年均漲幅達到16.1%；北京“類住宅”市場更火爆，2016年全年成交商住房6.8萬套，比2015年增長196%，接近全年普通住宅成交的1倍，占商品房成交總數的60.1%，成交均價達到2.9萬元，比2015年上漲14%；2016年，上海商住房成交275萬平米，同比增長145%，商住房銷售均價達到2.57萬元，同比增長23%，目前在售樓盤消化周期僅5.3個月。

    首先，“類住宅”違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃，造成城市生活和生產功能區(qū)混雜穿插，用地效率較低、“城市病”突出；其次，“類住宅”大行其道，擅自改變房屋內部結構的空間分割愈演愈烈，消防和安全形勢嚴峻；再次，缺乏配套的“類住宅”盛行，導致住房投資氛圍惡化，人口管理失控；最后，“類住宅”游離于住房統計，或導致未來住房供應過剩和風險爆發(fā)。2015年5月，北京啟動通州商住限購，意圖在于，通州是疏導首都功能的行政副中心，而非泡沫集中地或又一個“睡城”。

    京滬深進入“存量房”時代

    京滬深等大城市“類住宅”泛濫，與大城市空間需求轉向存量用地盤活有關。近年來，國家嚴控大城市邊界，新增供地“負增長”，比如《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2020)》顯示，上海規(guī)劃建設用地總規(guī)模從原來的3226平方公里調減到3185平方公里。同時，近期結束的2016年中央經濟工作會議，提出大城市未來供地“三原則”，即盤活存量用地、增加住宅用地比例、與人口流動空間趨勢相適應。

    因此，對京滬深等大城市來說，未來只能向存量要空間。近年來，京滬深等城市第三產業(yè)對GDP的貢獻率已超過70%，但45%左右的存量建設用地仍舊為工業(yè)用地。從地均產值和人口密度看，工業(yè)用地有必要向第三產業(yè)、住宅傾斜。但是，掌握土地的國企、園區(qū)，希望盡享土地開發(fā)紅利，不愿繳納功能轉換的巨額出讓金，無力做住宅片區(qū)的公共配套，結果是存量盤活局限在原用途，政府也有以土地換取對低效國企長期補貼的想法，這也是“類住宅”異軍突起的原因。

    筆者調研發(fā)現，上海很多老牌國企動輒占據數平方公里土地，都成立旗下開發(fā)公司或聯合開發(fā)商成立置業(yè)公司；深圳工業(yè)用地和園區(qū)改造，也在向房地產轉移。起初，大家一窩蜂地開發(fā)創(chuàng)意園區(qū)、寫字樓。商業(yè)辦公過剩后，便轉向打擦邊球的“類住宅”。“類住宅”反映市場對住房需求旺盛的態(tài)勢。如前所述，買這類住宅的多為剛需、被限購者或投資客。問題是，這些區(qū)域本身規(guī)劃為商業(yè)辦公，居住氛圍差，缺乏教育、醫(yī)療等公共配套，需求過旺必然是無效供應和資產泡沫衍生。

    因此，京滬相繼控制“類住宅”市場蔓延很必要。但從人口流動、新增供地潛力看，大城市增加宅地和盤活存量已處于倒逼境地。一方面，“類住宅”繁榮是政府監(jiān)管與市場突破監(jiān)管的結果。銷售類住宅需求旺盛，一味地從需求端“堵”很難奏效；另一方面，也是規(guī)則限制與市場突破限制的結果。大城市宅地需求、存量用地盤活訴求強烈，但土地用途管制，片區(qū)規(guī)劃限制，各區(qū)都要發(fā)展政績，加上國企負擔重，土地調整功能成本高，造成一邊是住宅需求嗷嗷待哺，另一邊是商業(yè)辦公、工業(yè)用地嚴重過剩，中間夾著供應效率低、野蠻生長的“類住宅”。

    從“堵”向“疏”轉變

    2017年及未來，增加大城市宅地、盤活存量用地、抑制資產泡沫，不僅是房地產市場的主題，也是樓市供給端的重大變化，更是長效機制建設的重點內容。目前，“類住宅”的蔓延有違于上述目標的實現。筆者認為，監(jiān)管從“堵”變?yōu)?ldquo;疏”是控制“類住宅”市場蔓延的關鍵，這就要從土地用途管制和規(guī)劃等方面，開展體制上的改革和機制上的創(chuàng)新。

    首先，存量工業(yè)用地很多集中在城市中心區(qū)，盤活的經濟價值和社會價值很高。要以地均產值、就業(yè)人口為剛性指標，建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律由政府收回。

    其次，以土地出讓凈收益全部用于公共服務設施供給投入為切入口，加快推進低效工業(yè)和商業(yè)片區(qū)轉作住宅片區(qū)的規(guī)劃調整，降低存量用地盤活成本，增加住宅用地有效供應；控制地方政府基于短期固定資產投資和稅收考量的低地價招商政策，避免低效工業(yè)用地屢屢登堂入室、商業(yè)綜合體遍地都是，避免隨后變相發(fā)展房地產業(yè)，“子產業(yè)”大過“母產業(yè)”的亂象，給“類住宅”蔓延創(chuàng)造空間。

    最后，新興產業(yè)要從“落地”變?yōu)?ldquo;落房”。地方政府給予新興產業(yè)扶持是必要的，但要從過去的土地支持變?yōu)榻o辦公空間支持，避免新興產業(yè)利用多余的用地發(fā)展房地產。