專家 土地使用權(quán)無條件續(xù)期或致國有資產(chǎn)流失

    2016年末，針對浙江溫州20年住房土地使用權(quán)到期問題，人們總算盼來了官方的正式回應(yīng)——“兩不一正常”。

    國土資源部副部長王廣華在相關(guān)新聞發(fā)布會上稱，國土資源部和住建部會商后回復，可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理，即不需要提出續(xù)期申請，不收取費用，正常辦理交易和登記手續(xù)。

    去年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》提出:“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期。”

    而王廣華的表態(tài)，被解讀為“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排”在政策和實踐層面的一大突破。

    住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題之所以備受關(guān)注，與當下高漲的房價密不可分，越來越多的老百姓為了居者有其屋，只能傾囊買房，房屋成為普通老百姓最重要的財產(chǎn)。

     此次國土資源部提出的“兩不一正常”過渡性辦法回應(yīng)了社會高度關(guān)切，贏得了一片叫好聲。這五個字，也被網(wǎng)友評為“年度最好消息”。

    與此同時，多位專家學者也發(fā)出不同聲音，認為這只是一個“權(quán)宜之計”，沒有徹底解決問題，只是過渡時期的暫時辦法。“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問題十分重大而且復雜，用紅頭文件來解決這么大的問題，還是有些欠妥，最終問題的解決還是要靠立法。”

    眼下，民法典正在編纂中，保護民事權(quán)利作為一個重要內(nèi)容和原則貫穿其中，用民法典來解決這個問題，恰逢其時。但如何在法律上進一步明確，多位受訪者比較一致的觀點是，問題太過復雜，并非易事。

    顯然，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，既不是“掏不掏錢”的問題，也不是簡單的續(xù)期時間長短問題。

    爭議物權(quán)法“自動續(xù)期”

    我國在物權(quán)法出臺前，曾有兩個重要文件涉及住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題。

    一個是1990年的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，其中規(guī)定，土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。這就是說，國家在收回土地使用權(quán)的同時，也無償收回建筑物、其他附著物的所有權(quán)。

    另一個是1994年的城市房地產(chǎn)管理法。這部法律轉(zhuǎn)換了立場，要求土地權(quán)利期限屆滿前權(quán)利人應(yīng)當申請續(xù)期，未申請或者申請未被批準的，土地乃至房屋將被無償收回。即便得到批準，也要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。

    “這一做法用于工業(yè)商業(yè)用地，但用于民眾安身立命之本的住宅，顯然損及私人房屋所有權(quán)，不利于社會秩序的穩(wěn)定，有悖‘保護物權(quán)、有恒產(chǎn)者有恒心’的立法指導思想。此外，如果要求對住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請續(xù)期，那么一個小區(qū)土地期限同時屆滿，數(shù)千戶過來辦理手續(xù)，過大的工作量恐怕也是相關(guān)主管部門無法承擔的。”北京市法學會不動產(chǎn)法研究會副會長兼秘書長、中央財經(jīng)大學法學院院長尹飛分析說。

    有鑒于此，2007年頒布實施的物權(quán)法，改變了城市房地產(chǎn)管理法的做法。物權(quán)法第一百四十九條明確規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

    但是，由于缺乏細則，對于自動續(xù)期是不是需要繳納土地出讓金等問題，并沒有明確，實踐中難以操作。目前的爭議，也正是對這一條理解上的分歧。“從立法目的和制度背景來看，顯然物權(quán)法第一百四十九條對于所謂自動續(xù)期的規(guī)定有特定內(nèi)涵，它只是針對我們過去的需要申請、需要重新簽訂合同做法所進行的糾正，恐怕不能說自動續(xù)期就是自動的無條件延期。”尹飛說。

    立法前應(yīng)明確經(jīng)濟政策

    “用立法來解決這個問題，并不容易。”北京大學法學院教授、民法研究中心主任尹田在接受采訪時指出，目前一個最大的難點就是缺乏明確的經(jīng)濟政策。

    “立法解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題有一個重要前提，那就是必須要有一個明確的經(jīng)濟政策。期滿后如何繳費其實是政策而非法律問題。”尹田說，政策不確定，立法上不可能用一個法條來強行規(guī)定一個制度。

    “只要房屋所有權(quán)存在，國家就不能收回土地使用權(quán)，這是最基本的原則。”尹田的觀點十分明確。在他看來，這不僅僅是權(quán)利保護的問題，還存在利益平衡的問題。

    “老百姓在房屋上的利益應(yīng)重點保護，不要讓他們負擔過重。目前房價高主要是因為地價高，出于一些歷史原因，政府過分地利用了土地出讓政策，使得部分社會底層人員用畢生積蓄才能買房，甚至很多人成為房奴，因此在政策上本身就是有問題的，所以在續(xù)期收費的問題上，就一定不能再出現(xiàn)過度的問題，不能再增加老百姓的負擔，否則會影響社會穩(wěn)定，對老百姓的產(chǎn)權(quán)保護就成為空話。”尹田說，在這個問題上，政府應(yīng)當讓利于民，以便更好地保護公民的財產(chǎn)權(quán)。

    “法律需要首先確定房屋和土地的關(guān)系，同時明確，續(xù)期必須是無條件的，國家無正當理由不能收回土地，不經(jīng)過法定程序不能收回土地。”尹田的理由是，收回土地就意味著剝奪了民事主體的財產(chǎn)權(quán)。

    其次，續(xù)期后如何繳費要考慮兩方面因素，一方面要考慮保護老百姓的切身利益，穩(wěn)定社會生活秩序；另一方面，要體現(xiàn)社會福利分配的公平公正性。“要在政策上先確定下來，包括收費的方式、標準等。”尹田說。

    談到繳費方式，尹田認為有兩種方案可以考慮:

    一是，按照房屋面積大小來作階梯型收費安排，對于一定生活水準之下的老百姓的利益要重點保護，比如可以規(guī)定減免其出讓金的繳費。而對于房屋面積過大、超過一定標準的，則應(yīng)以二次分配的形式，采取稅收等方式進行調(diào)節(jié)，讓差距不要過大。

    二是，不再繳納土地出讓金，而是納入房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅表現(xiàn)為一種社會財富的分配方式，如果通過這個方式來解決，就不存在收費問題。

    “問題不在于出讓價格是不是合理、土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)的分離究竟好不好，最終的落腳點還應(yīng)放在土地出讓金表現(xiàn)出的土地使用價值和交換價值，這就涉及到國家利益和個人利益之間的協(xié)調(diào)問題，所有的爭端其實就是社會福利的分配方法問題。”尹田說。

    用民法典解決續(xù)期問題

    針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律解決路徑，一些學者給出了意見。

    北京大學法學院教授、博士生導師常鵬翱認為，基于保護產(chǎn)權(quán)的原則，立法時除了要考慮協(xié)調(diào)房地關(guān)系這樣的宏觀問題外，還要考慮如何登記等這樣的微觀問題。

    “溫州的這些土地使用權(quán)到期的房屋有很獨特的歷史背景。由于當時土地使用權(quán)出讓期限國家并沒有明確的意見，時間長短完全自由選擇。鑒于時間長需要繳納的費用高，很多人選擇了比較短的出讓期限。”因此，常鵬翱說，溫州問題處理方式不具備普遍適用性，還是要有立法制度上的安排。

    常鵬翱認為，立法來解決這個復雜問題，必須要先理順幾個重要的關(guān)系。

    首先，要處理好局部與全面的關(guān)系。溫州、深圳、山東等地出現(xiàn)的土地使用權(quán)到期問題，大多數(shù)都是非常特定的歷史時期下產(chǎn)生的短期土地出讓問題，跟大多數(shù)的土地使用權(quán)續(xù)期問題不一樣，不能等同對待，否則就會產(chǎn)生問題。

    常鵬翱舉例說，目前國家只規(guī)定了最長70年的土地出讓年限，但對最短出讓年限并沒有規(guī)定，如果個別開發(fā)商通過權(quán)力尋租的方式，以極其低的價格取得短期土地使用權(quán)，拿到地之后，快速把房屋建起來賣出去，最終這些住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期了，與70年使用期限的出讓價格取得的地塊可以一樣續(xù)期，就會產(chǎn)生問題。

    其次，要考慮手段和方式的關(guān)系?，F(xiàn)在對不動產(chǎn)進行法律管制的手段還比較單一，土地出讓其實就是長租的關(guān)系，而國有住宅的出租方式則比較少見，如果加以靈活控制，也可以成為一個調(diào)劑手段。

    最后，還要處理好民意和專業(yè)的關(guān)系。通過個別媒體的放大，民眾或許會產(chǎn)生一些片面認識，立法時也要考慮到這方面帶來的影響。

    “住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題很復雜。”北京市法學會不動產(chǎn)法研究會副會長、清華大學法學院黨委副書記程嘯介紹說，政府在收取續(xù)期的土地出讓金時必須考慮年限問題?，F(xiàn)在有一種擔心，就是會不會讓一些開發(fā)商鉆空子?會不會采取拿地的時候按照最短期限拿、事后再按照最長期限來續(xù)期?或者拿地的時候按照商業(yè)用地之后再轉(zhuǎn)成普通住宅用地，以此獲得無限制的免費的續(xù)期，以便規(guī)避更多的出讓金?

    “這就會涉及到國有資源的流失問題。所以，是否續(xù)期、如何續(xù)期、自動續(xù)期是不是就是無條件續(xù)期，這些都不是簡單問題。”程嘯主張，可以用民法典來解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，具體可分兩步走:

    首先，在編纂民法典時，在物權(quán)法編里要進行明確，對現(xiàn)行物權(quán)法第一百四十九條的規(guī)定作出細化。這是重大的民事權(quán)利，必須要由法律來作出規(guī)定。要不要繳費，自動續(xù)期可以續(xù)多久、續(xù)幾次等，都要說清楚。包括，明確到底什么是住宅用地，是只能以出讓時是住宅為準，還是之后轉(zhuǎn)為住宅的也可以適用等問題。

    其次，在此基礎(chǔ)上，法律還需要作出一個授權(quán)性規(guī)定，因為太細節(jié)性的內(nèi)容是沒辦法在民法典中一一羅列出來的，而是需要法律或者行政法規(guī)來調(diào)整，這樣就可以在土地管理法或者國務(wù)院的一些行政法規(guī)中進行具體規(guī)定。