樓市長效機(jī)制建設(shè)著力點(diǎn)在盤活存量土地

    為適應(yīng)不同城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)度，適當(dāng)調(diào)整工業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅的供地政策，調(diào)整工業(yè)用地投入產(chǎn)出考核體系，劃定強(qiáng)制退出的紅線，市一級政府完善對區(qū)一級、街道一級績效考核等，都是盤活存量這一樓市供給側(cè)長效機(jī)制建設(shè)必須考慮的內(nèi)容。

    上周的政治局會議在分析研究2017年經(jīng)濟(jì)工作時提出，要加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制。確實(shí)，社會各界對建立房地產(chǎn)長效機(jī)制的呼聲很強(qiáng)烈。近期再次從需求端打掉流動性和購房需求來調(diào)控樓市，盡管短期效果顯著，但這是勉強(qiáng)降溫。穩(wěn)中求進(jìn)上升到治國理政的高度，意味著宏觀政策將在穩(wěn)定現(xiàn)有框架的前提下適調(diào)。因此，解決市場積弊及對經(jīng)濟(jì)金融的掣肘還需長效機(jī)制。

    房地產(chǎn)長效機(jī)制，2013年3月27日的國務(wù)院常務(wù)會議上就提過。2015年4月30日的中央政治局會議提出“要完善市場環(huán)境，盤活存量資產(chǎn)，建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機(jī)制”。但對房地產(chǎn)長效機(jī)制的概念和內(nèi)涵，業(yè)內(nèi)顯然還無共識，甚至有人將調(diào)控長效機(jī)制等同于房地產(chǎn)的長效機(jī)制。

    長效機(jī)制是保持市場長期健康穩(wěn)定發(fā)展的一攬子穩(wěn)定制度，樓市健康發(fā)展，可從住有所居、供求平衡、市場秩序良好、與經(jīng)濟(jì)和金融的關(guān)系得當(dāng)?shù)葞讉€角度去衡量。由此，建立基本住房保障制度，確保困難人群住房需求；完善土地供應(yīng)制度，順應(yīng)需求向大城市集中的城市化趨勢，疏通供地渠道；重構(gòu)監(jiān)管制度，比如區(qū)分改善型需求和投機(jī)需求的信貸征稅制度，建立誠信體系來規(guī)范市場基礎(chǔ)秩序；完善稅收制度，比如推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，降低地方樓市依賴，增加持有環(huán)節(jié)成本以調(diào)節(jié)需求；確保上述制度執(zhí)行的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等，都可以是長效機(jī)制的內(nèi)容。但是，每個方面何時推出、具體內(nèi)容和執(zhí)行路徑等又有很大不確定性。

    一方面，上述長效機(jī)制的內(nèi)容，在推進(jìn)過程中或面臨重重阻力、或時機(jī)不成熟、或相互牽制；另一方面，盡管近期政治局會議淡化了GDP增長區(qū)間，明確要求“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革任務(wù)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并將明年定為“改革深化年”，“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到治國理政的高度，意味著在穩(wěn)增長的前提下推進(jìn)改革，鑒于貨幣偏寬松和財(cái)政積極的調(diào)控組合已持續(xù)數(shù)年，受通脹、本幣貶值、債務(wù)和樓市風(fēng)險(xiǎn)等多種因素阻滯，明年貨幣寬松和財(cái)政積極的政策空間很有限。

    甚至，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，若明年經(jīng)濟(jì)下行壓力大，樓市調(diào)控能持續(xù)多久還是個問號。因此，2017年長效機(jī)制建設(shè)會堅(jiān)持“有所為和有所不為”的靈活姿態(tài)。經(jīng)濟(jì)增長和改革在現(xiàn)有政策框架下，按改革系統(tǒng)性和協(xié)同性推進(jìn)的原則，盤活大城市存量土地，將成中期內(nèi)長效機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。筆者認(rèn)為，盤活存量土地，既是樓市供給側(cè)領(lǐng)域亟待推進(jìn)的改革，也是穩(wěn)增長的抓手，更契合政治局會議提出符合國情和適應(yīng)市場規(guī)律的長效價值建設(shè)的原則。

    目前，我國城市化進(jìn)入下半場，即大城市化或“都市圈化”。相應(yīng)的，大城市要增加住宅用地供應(yīng)。只是，近年來京滬穗深等超大城市住宅用地年度計(jì)劃完成率僅60%左右。在房價急漲的今年1月至10月，京滬穗深住宅用地僅供應(yīng)建筑面積1278萬平方米，同比下降51%。以上海為例，據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2020）》，2016年至2020年，上海規(guī)劃建設(shè)用地將“負(fù)增長”，規(guī)模從3226平方公里減到3185平方公里；2020年至2040年，規(guī)劃建設(shè)用地將控制在3200平方公里以內(nèi)。

    嚴(yán)控大城市新增用地，并非“逆城市化”，而是內(nèi)生性增長戰(zhàn)略下，倒逼城市加速盤活存量用地的結(jié)果。京滬穗深第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值占比早已超過60%，金融業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng)意文化等已成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但仍保留了大量工業(yè)用地。2008年至2015年，我國逐步進(jìn)入了后工業(yè)化時代，但新增工業(yè)和住宅用地占比分別為33.8%和21.5%，而國外工業(yè)和住宅用地占比分別為15%和30%，今天發(fā)達(dá)國家的首位城市工業(yè)和住宅用地占比分別在6%和40%以上，而京滬穗深存量工業(yè)用地占比在30%左右。

    工業(yè)用地占比高，容積率低（上海10層以上工業(yè)建筑占比僅30%），甚至批而未建，積聚程度低（上海工業(yè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)工業(yè)用地積聚率僅30%），在于城市各級政府（包括街道）低地價招商引資無序化、GDP政績導(dǎo)向，特別是用地主體（多為低效國企）不思轉(zhuǎn)型，等待政府高價收儲造成閑置等原因所致。因此，大城市不缺地，京滬穗深中心區(qū)常見低效用地，關(guān)鍵是存量盤活困難。繼續(xù)供應(yīng)新地，城市功能和空間結(jié)構(gòu)混亂，生產(chǎn)性和生活性交通相互干擾，公共配套壓力等有增無減。

    目前，盤活存量在地方政府和用地主體之間存在激烈博弈。站在政府角度，當(dāng)然希望借著新一輪國企改革的主導(dǎo)權(quán)，將土地收回來后“招拍掛”出讓。無論從新增發(fā)展空間，還是土地出讓收入，這都是上上簽。但站在對方的角度，總想要趕在政府出手前順應(yīng)區(qū)域規(guī)劃，啟動自我改造以挖掘土地紅利。近年來，借助創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)東風(fēng)，京滬深等大城市掌握土地的企業(yè)紛紛成立地產(chǎn)子公司，向創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、創(chuàng)意園區(qū)轉(zhuǎn)型。但考慮到存量以及在建部分，一窩蜂涌入也會造成商業(yè)辦公用地過剩。

    盤活存量土地，若轉(zhuǎn)向住宅，則規(guī)劃和用途管制橫亙在面前，如要突破，要么企業(yè)補(bǔ)繳巨額土地出讓金，要么政府收回后重新“招拍掛”，這對很多企業(yè)來說不可承受，遂造成缺地與閑置并存的局面；轉(zhuǎn)向商業(yè)辦公，成本較低、手續(xù)簡單，但商辦領(lǐng)域也已過剩。看來，挖掘供地潛力，尤須打破政策和利益的掣肘。因此，為適應(yīng)不同城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)度，適當(dāng)調(diào)整工業(yè)用地轉(zhuǎn)住宅的供地政策，調(diào)整工業(yè)用地投入產(chǎn)出考核體系，劃定強(qiáng)制退出的紅線，市一級政府完善對區(qū)一級、街道一級績效考核等，都是盤活存量這一樓市供給側(cè)長效機(jī)制建設(shè)必須考慮的內(nèi)容。