多地落實居住證制度 三四線城市去庫存或會更快

    4月25日，上海市政府官網(wǎng)發(fā)布《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》。作為一線城市的典型代表，上海市的居住證落戶政策進一步放寬，上海市提出，完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎上，逐步建立積分落戶政策。

    就在上海市出臺上述意見的前幾天，國家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林表示，今年城鎮(zhèn)化工作的重點之一就是要拓寬落戶通道，要督促各個地區(qū)特別是主要城市，即外來人口聚集地區(qū)實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。今年將全面落實居住證制度，戶籍落戶不應該有本地人和外地人的歧視。

29省區(qū)市已出臺戶改方案

    根據(jù)中國房地產(chǎn)報記者統(tǒng)計，已有浙江、海南、新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、云南、遼寧、湖北、內蒙古、寧夏、天津、上海29個省市區(qū)出臺了省級深化戶籍制度改革的實施意見。

    國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林表示，下一步我國將推動其他尚未出臺方案的地區(qū)盡快出臺相關方案。

各地方案中，建立居住證制度成為“標配”。幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質區(qū)分，以及細化落戶政策等。

    國務院《居住證暫行條例》規(guī)定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務和7項辦事便利，并要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準。

    在各地的居住證具體實施辦法中，中小城市對于居住證的門檻并不高，只要有合法穩(wěn)定住所（包括租房）就可以申請居住證。與國家版的規(guī)定相比，其提供的公共服務和便利的范圍均有不同程度擴大。其中，河北省居住證持有人可享受8項基本公共服務和8項便利；吉林省居住證持有人可享受6項基本公共服務和9項便利；江西省居住證持有人可享受7項基本公共服務和8項便利。

相比之下，上海市居住證制度設定了一些條件，根據(jù)不同的積分，居住證持證者享有不同程度的公共服務。比如，達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。但即便是到達最高等級的120分以上，居住證持證人與戶籍人員仍有區(qū)別之處，包括父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申請購買共有產(chǎn)權房。

    去年年底，北京市發(fā)布《北京市居住證管理辦法（草案）》，規(guī)定來京人員辦理暫住登記已滿半年，并符合在京有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的即可申領，持北京市居住證為申請積分落戶的必備條件。根據(jù)《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》，申請人參加積分落戶應同時符合五個條件：持有北京市居住證；年齡不超過45周歲；在京連續(xù)繳納社會保險7年及以上；符合本市計劃生育政策；無違法犯罪記錄。

居住證的落實，就是為了加速城鎮(zhèn)化的進程，讓農(nóng)民在城市更好地生活和享受公共服務。去年年底的中央經(jīng)濟工作會上提出，以“新市民”為主的購房大軍，將成為去庫存的主力。

    “居住證制度的建立，是希望實現(xiàn)人的科學和有序管理，進而促進居住品質的提升。”易居研究院研究總監(jiān)嚴躍進表示，“取得居住證的新市民，能夠在城市享受基本公共服務，包括衛(wèi)生、教育、法律援助、出入境辦理手續(xù)的簡化，這一系列改變將幫助新市民能夠在城市穩(wěn)定下來，從而謀求更穩(wěn)定的住所，無論是買房還是長期租房，都帶來大量的住房需求”。

    根據(jù)上述不同地區(qū)居住證“含金量”的分量，對于進城的農(nóng)民工來說，一些條件“優(yōu)惠”的三四線城市，在提供公共服務方面更加有吸引力。因此居住證制度的落實，對于三四線城市房地產(chǎn)庫存更加有利。目前一二線城市的居住證還有一些條件限制，所能提供的公共服務也有限，尤其是北京、上海居住證落戶所設條件還略顯苛刻，放開進城門檻還有很長的路要走。

居住證并不能替代戶口

    居住證所能享受的公共服務雖然已經(jīng)逐步擴大，但只可能無限接近戶籍，并不能完全取代戶籍。徐林指出，一般來說持有一個地方的戶籍，那就和原來的戶籍人口享受完全一樣的公共服務待遇，對沒有戶籍的那部分人，持有居住證的人強調的只是基本公共服務全覆蓋，基本公共服務和公共服務之間還有一定的差距，在每個地方差距不太一樣，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。

    “十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶，這個任務非常艱巨。徐林表示，即便到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，仍然有2億左右的農(nóng)業(yè)轉移人口。這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度的基本公共服務全覆蓋。

    “居住證和戶籍制度，只是一個登記名稱的形式不同，根本問題是居住證后面有多少含金量。城鄉(xiāng)分割的二元體制，之所以引起這么大的詬病，主要是享受公共服務的不平等所帶來的。”中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任牛鳳瑞在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示。

    一些城市出臺的居住證政策，為持有居住證的外來人口提供6~8項基本公共服務，同時尊重農(nóng)民保留原有的土地承包權和宅基地使用權等集體土地權益。對于農(nóng)業(yè)轉移人口來說，當然希望既不放棄農(nóng)村的土地權益，同時又享受城市的公共福利。

    “這種看似最理想的辦法，也會帶來新的不公平，一億轉移人口享受的待遇將超過原有城市居民和留守農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口。這第三類人，在若干年以后將成為歷史遺留問題。這與現(xiàn)在‘城中村’改造所面臨的困難類似。改革不徹底必將帶來新的社會矛盾。”牛鳳瑞指出。

    因此，居住證的含金量始終不能等同于戶籍。“居住證含金量提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化后，公共服務的支出也會隨之增加，也給地方政府和國家財政帶來更大的壓力。”牛鳳瑞同時認為，“根本問題還是農(nóng)民的土地權益和市民身份置換問題。暫時保留進城農(nóng)民的土地權益，應該是一個過渡政策，不可能長期持續(xù)。”

    徐林說，總的想法是隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受公共服務水平與戶籍人口的差距要逐步縮小，這是一種制度上的安排。通過這樣的安排，也許到了某個時段之后，居住證和戶籍制度之間就沒有什么差別，那時候中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度，這是制度上的設想。

主要城市落戶應放寬

    “農(nóng)民對于土地的依賴，在于城市還沒有給農(nóng)民‘市民’待遇，畢竟居住證制度剛剛建立，農(nóng)民還沒有感受到公共服務的便利。同時，中小城市落戶寬松，居住證所能享受的待遇含金量也高，但是進城農(nóng)民更趨向于選擇就業(yè)更為容易的大城市。而大城市還沒有放開，這就是現(xiàn)在最大的矛盾。”牛鳳瑞直言。

    清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明認為，國際國內經(jīng)驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是人口300萬以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的8個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經(jīng)進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應人口流動的客觀規(guī)律，應大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發(fā)展的限制。

    國家發(fā)改委也注意到主要城市的落戶門檻過高，徐林提出，今年城鎮(zhèn)化工作的重點之一，就是要拓寬落戶通道，要督促各個地區(qū)，特別是主要城市，即外來人口聚集地區(qū)實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。