物權(quán)法起草人：宅地到期后業(yè)主仍有權(quán)居住

    最近，在浙江省溫州市老城區(qū)，因?yàn)橐慌恋厥褂脵?quán)期限僅20年的的老房子陸續(xù)到期，這個(gè)在2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》中由一句“自動(dòng)續(xù)期”模糊帶過(guò)的難題提上了亟待解決的日程。

    其實(shí)，早在幾年前，類(lèi)似問(wèn)題在山東省青島市、廣東省深圳市已經(jīng)出現(xiàn)。

    4月20日晚，北京市國(guó)土資源局表示，北京市民暫時(shí)無(wú)需有過(guò)多擔(dān)心，關(guān)于住宅用地出讓?zhuān)本┦邪凑諊?guó)家相關(guān)規(guī)定，出讓年限為70年，目前最早出讓的住宅用地到使用年限屆滿(mǎn)還有40多年。

    4月20日，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)續(xù)期問(wèn)題，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會(huì)共同主辦“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)續(xù)期法律問(wèn)題研討會(huì)”，邀請(qǐng)參與過(guò)《物權(quán)法》起草的全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)人士和法學(xué)者討論。

    設(shè)定土地使用權(quán)出讓年限，最早見(jiàn)于1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(此后簡(jiǎn)稱(chēng)暫停條例)中明確，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂(lè)用地40年、其他或綜合用地50年。

    2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。

    《物權(quán)法》起草者、全國(guó)人大常委會(huì)法工委原民法室主任姚紅介紹說(shuō)，《物權(quán)法》規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊(duì)辦手續(xù)，更加便民，也減輕了工作人員的負(fù)擔(dān)。有關(guān)使用年限到期續(xù)期要不要收費(fèi)，她表示，“《物權(quán)法》立法時(shí)也提出這點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)大部分房屋都沒(méi)有到期，所以大家認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有明確規(guī)定。”

    同樣作為《物權(quán)法》制定的親歷者，全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室巡視員扈紀(jì)華解釋?zhuān)^自動(dòng)，就是沒(méi)有任何條件和行為，自動(dòng)續(xù)期指的是建設(shè)用地使用權(quán)到期，不附帶任何條件和行為進(jìn)行續(xù)期。

    中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期一是說(shuō)明期滿(mǎn)了以后，不能夠收回；二是不能夠再重新簽訂一個(gè)土地出讓合同；三是業(yè)主無(wú)需自己去申請(qǐng)。但是，自動(dòng)續(xù)期沒(méi)有繳費(fèi)怎么辦？江平提出，自動(dòng)續(xù)期的含義就是沒(méi)有繳費(fèi)的業(yè)主仍然有權(quán)居住，但是如果房屋要轉(zhuǎn)讓就要受到限制。因此，自動(dòng)續(xù)費(fèi)并不對(duì)業(yè)主民事權(quán)利造成影響，而是對(duì)民事流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制。

    對(duì)于自動(dòng)續(xù)期并沒(méi)有明確有償或無(wú)償問(wèn)題，江平稱(chēng)，“在我看來(lái)，即使收費(fèi)也應(yīng)該是數(shù)量比較少的。”此外，江平認(rèn)為，對(duì)于《物權(quán)法》的解釋迫在眉睫，但是不能由政府部門(mén)進(jìn)行，更不能夠由地方各級(jí)政府闡釋?zhuān)荒苡扇珖?guó)人大常委會(huì)解釋?zhuān)荒苡烧鱾€(gè)部門(mén)解釋?zhuān)荒苡筛鞯胤秸块T(mén)解釋。

    對(duì)于自動(dòng)續(xù)期，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授龍衛(wèi)球表示，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，有四種解決方案。第一種，自動(dòng)續(xù)期，無(wú)需繳納土地使用費(fèi)，期限是到房屋所有權(quán)終止為止，也就是到地上建筑物消失為止；第二種，自動(dòng)續(xù)期，但需一次性繳納下一個(gè)期限的土地出讓金；第三種，自動(dòng)續(xù)期，交費(fèi)方式改成年金制，類(lèi)似于稅制。第四種，自動(dòng)續(xù)期，無(wú)需繳費(fèi)，回到類(lèi)似1982年之前城市宅基地所有權(quán)的狀態(tài)，將城市住房用地重新私有化。

    但是，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔認(rèn)為，如果自動(dòng)續(xù)期的含義為自動(dòng)并且是免費(fèi)續(xù)期，他和所有權(quán)有什么區(qū)別？如果實(shí)際上就是私人所有，就會(huì)與《憲法》第十條城市的土地屬于國(guó)家所有發(fā)生沖突。因此，現(xiàn)在對(duì)于自動(dòng)續(xù)期基本上沒(méi)有明確的答案，特別是得不出免費(fèi)續(xù)期的結(jié)論。

    《物權(quán)法》明確區(qū)分了“非住宅性建設(shè)用地”和“住宅性建設(shè)用地的續(xù)期”。中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心副研究員熊丙萬(wàn)認(rèn)為，前者是需要依據(jù)法律的特別規(guī)定來(lái)執(zhí)行，而后者是“自動(dòng)的”，無(wú)需申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序。

    此外，熊丙萬(wàn)強(qiáng)調(diào)，一要區(qū)分住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，前者是保障公民基本生存和居住，只能收取與公共支出相對(duì)稱(chēng)的必要費(fèi)用，后者按照市場(chǎng)和商業(yè)邏輯運(yùn)作，應(yīng)收取相對(duì)較高的費(fèi)用；二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地，前者保障性功能明顯，只應(yīng)收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用，后者具有商業(yè)和投資性，可通過(guò)交易稅或持有稅收取土地使用費(fèi)；三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)，前者是沒(méi)有期限且免費(fèi)，后者在期限上可以采取與前者相同的目標(biāo)。他指出，無(wú)論是采用“續(xù)期+補(bǔ)交土地出讓金”的方式，還是“不續(xù)期+房地產(chǎn)稅”的模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對(duì)土地享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)。

    “《物權(quán)法》立法時(shí)也了解到青島、深圳等地區(qū)部分住宅用地的使用年限是20年或者30年，而居住用地最高使用年限是70年。但是法律沒(méi)有明確規(guī)定要不要補(bǔ)全這一期間的土地出讓金，只強(qiáng)調(diào)了自動(dòng)續(xù)期。”扈紀(jì)華解釋道，“如果要補(bǔ)的話，是替自動(dòng)續(xù)期又加了條件了，是在法律之外又畫(huà)蛇添足了。”

    北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉認(rèn)為，20年到期無(wú)償續(xù)期與70年無(wú)償續(xù)期同等對(duì)待的話是不公平的。“開(kāi)發(fā)商如果買(mǎi)20年的使用權(quán)，住戶(hù)的房屋價(jià)格會(huì)比較便宜，但是如果不加區(qū)分一律按照無(wú)償續(xù)期來(lái)對(duì)待，對(duì)于房屋使用年限是70年的購(gòu)買(mǎi)者不公平，后果也很?chē)?yán)重，開(kāi)發(fā)商取得土地使用權(quán)都不買(mǎi)70年的，只買(mǎi)最短期限的，關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。”

    中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新表示，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒(méi)有達(dá)到70年期間的，首先應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期至70年，但是20年的期間屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià)。對(duì)于具體出讓金差價(jià)的計(jì)算，他指出，當(dāng)時(shí)70年期間的出讓金價(jià)格是多少，20年或者其他期間的出讓金與其相比，差額是多少，就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交多少出讓金。在補(bǔ)交出讓金時(shí)，應(yīng)當(dāng)計(jì)算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。

    中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年表示，《物權(quán)法》 沒(méi)有做出明確規(guī)定的內(nèi)容，如果要推進(jìn)完善，必須通過(guò)重大決策程序。“第一要有公眾參與，必須遵循老百姓意見(jiàn)，第二要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證，第三要有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，必須經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查研究。制定完之后還要有合法性審查，并且決策時(shí)應(yīng)該集體討論。”