33城“三塊地”改革試點 小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正化為泡影

    新一輪土地改革試點已經(jīng)公布，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”再次化為泡影。

　　今年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)，明確將在全國選取33個縣(市)進行土地改革，但該文件一直未對外公布。從中農(nóng)辦主任陳錫文、國土部部長姜大明等官員的解讀來看，本輪土地改革不包括小產(chǎn)權(quán)房；目前正在推進的不動產(chǎn)登記，小產(chǎn)權(quán)房也同樣沒份。

　　經(jīng)濟觀察報獲知，本輪土地改革的最大亮點在于，較大幅度提高了農(nóng)村征地補償標準。原來的法律規(guī)定是，按被征農(nóng)地的原有用途來確定補償，補償上限是不超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。下一步的要求是，將綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況，來確定農(nóng)地征補標準；對于政府征地造成的失地農(nóng)民，將全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。

　　提高補償標準之外，所謂集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市只是限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，而且“入市”的前提是，必須符合國土部的土地規(guī)劃和用途管制；宅基地制度改革方面，農(nóng)民還是只能一戶一宅，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是限制在本村村民之間，嚴禁城里人到農(nóng)村買地蓋房。

　　目前全國共有16.5萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中農(nóng)戶宅基地占比70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地占10%。

　　設(shè)限“入市”

　　土地改革涉及的面很廣，業(yè)內(nèi)對本輪土地改革最為關(guān)注的是農(nóng)村建設(shè)用地的入市?！兑庖姟访鞔_了農(nóng)村建設(shè)用地的改革方向，業(yè)內(nèi)將之歸結(jié)為“三塊地”改革。

　　與以往試點多在個別發(fā)達省份展開不同，本輪針對“三塊地”的改革試點是在全國范圍內(nèi)展開，國土部對每個省(市、區(qū))都給了試點名額。由于改革突破了現(xiàn)存土地管理制度，全國人大常委會還授權(quán)國務(wù)院，在33個試點縣(市)，暫時調(diào)整實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中相關(guān)“三塊地”的有關(guān)規(guī)定。

　　按照陳錫文、姜大明兩位官員的介紹，中央對“三塊地”改革非常“審慎”，遵從的是“封閉運行、風險可控”的原則，堅守的三條改革底線是，土地公有制性質(zhì)不能改變，耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損。

　　對于農(nóng)地征補標準，曾有業(yè)內(nèi)專家樂觀預測，征補標準將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高10多倍，而一位國土部官員公開的說法是，這純屬對土地改革的曲解、誤讀，甚至有惡意炒作的嫌疑。中農(nóng)辦副主任韓俊也曾表示，征地補償提高10倍的說法不靠譜。

　　從公開報道的《意見》內(nèi)容來看，下一步即便是要綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平等情況，最終也還是由政府來確定農(nóng)地征補標準，不可能完全由市場來決定。用姜大明近期的說法，試點縣(市)將“合理”提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

　　此前，中國社科院的一份報告顯示，現(xiàn)在全國失地農(nóng)民累計已達4000萬~5000萬。對于由此可能帶來的問題，相關(guān)部門在加大就業(yè)培訓力度的同時，還會將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社保體系。

　　蔡繼明等專家認為，本輪相關(guān)“三塊地”的改革，重點是放在提高征地補償標準上，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度的改革力度都很小。為此，在《意見》印發(fā)之前，他曾聯(lián)合16名土改專家，向中央深改領(lǐng)導小組提交“報告”，建議加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的步伐，適度開放小產(chǎn)權(quán)市場，但結(jié)果卻是成效甚微。

　　結(jié)合3月日開始實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》，可以看出，中農(nóng)辦、國土部等方面對小產(chǎn)權(quán)房還是“冷處理”，不登記更不發(fā)證，這意味著，小產(chǎn)權(quán)房合法化的路途還很遙遠。

　　改革分歧

　　相關(guān)“三塊地”改革是近期的熱點話題之一。陳錫文在全國兩會上表示，33個試點縣(市)的土地改革是從現(xiàn)在到2017年底。在本輪試點改革結(jié)束之后，中農(nóng)辦、國土部等方面將進行綜合評估，如果改革成效顯著，有利于經(jīng)濟發(fā)展，就要修改現(xiàn)行的法律條款，反之，“那就繼續(xù)恢復實行現(xiàn)在的條款”。

　　原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源告訴經(jīng)濟觀察報，其實，早在1999年至2002年期間，國土部就在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，包括宅基地改革試點在內(nèi)，現(xiàn)在全國22個省(區(qū)、市)已經(jīng)有近20年的實踐經(jīng)驗，而且有的地方還出臺了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)。

　　至于土地改革進展緩慢的原因，一方面，緣于相關(guān)主管部門認為，許多地方土地改革都觸犯了相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)該先完成修法，再“依法”實施改革；另一方面，主管部門也并不認可這些地方取得的土地改革經(jīng)驗和成果。

　　北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明等專家認為，如果本輪土改“入市”的農(nóng)地僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就無法實現(xiàn)十八屆三中全會提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的土地改革目標。

　　在一些公開場合，陳錫文、姜大明等官員均表示，要繼續(xù)實施集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等試點改革，在獲得經(jīng)驗之后，再通過對現(xiàn)行的相關(guān)土地法律法規(guī)進行修改，這樣才可以在全國范圍內(nèi)實施新的土地制度改革，否則就是違法的。

　　與陳錫文、姜大明等官員的觀點不同，蔡繼明、鄭振源等土地改革專家認為，雖然之前各地的土地改革做法不一，但國土部等方面只要深入實際，結(jié)合各地的土地改革成果和經(jīng)驗，就可以成功總結(jié)出一套集體土地入市的法律體系，不別再拖延土地改革步伐。

    對此，有農(nóng)業(yè)部官員對經(jīng)濟觀察報分析表示，當土地改革過程中出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)沖突的矛盾時，基本都是采取“立”、“改”、“廢”三種處理手段，很多時候相關(guān)法律沒有修改，就意味著這項改革不能在全國范圍內(nèi)實行?，F(xiàn)在只能靠相關(guān)立法機關(guān)在一定期限、一定范圍內(nèi)進行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款，來推動試點地區(qū)的改革。

　　對于有些專家認為宅基地改革力度不大，前述農(nóng)業(yè)部專家補充表示，在較長的時期內(nèi)，國家還是嚴禁農(nóng)村宅基地的自由買賣，防止大量城里人到農(nóng)村買地建房，導致出現(xiàn)“逆城市化”問題。