央行醞釀農(nóng)地抵押試點整體方案 機構(gòu)積極性高漲

    新一輪農(nóng)村土地制度改革提速,改革所涉及的法律法規(guī)修訂成為當(dāng)前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構(gòu)積極試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),其面臨的現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題日益突出。日前,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,現(xiàn)在央行有關(guān)部門正在研究制定方案,對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作進行整體部署。改革中所有涉及修法的內(nèi)容則將參考上海自貿(mào)區(qū)“先行先試”的做法,即在部分試點地區(qū)經(jīng)過授權(quán)后方能開展,待成果經(jīng)過檢驗后再考慮是否在全國內(nèi)修法。

    據(jù)了解,十八屆三中全會后,中央迅速梳理分解了300多項改革任務(wù),其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到,“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”工作由央行牽頭。今年以來,包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),涉及機構(gòu)包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時,國有大行也開始瞄準這項業(yè)務(wù),工行、建行甚至國家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開展試點的打算,日前農(nóng)行率先出臺了相關(guān)辦法,成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業(yè)銀行。

    但是記者此前走訪多地發(fā)現(xiàn),目前開展該項業(yè)務(wù)的地區(qū),都或多或少因為法律、政策的現(xiàn)實阻礙而面臨重重困難。因為要推進這項工作,涉及的一系列法律法規(guī)都有待修改,包括《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等。目前,這些法律規(guī)定農(nóng)村土地的使用權(quán)不能出讓、出租或抵押和擔(dān)保,直接導(dǎo)致相關(guān)工作不能合法開展。

    據(jù)陳錫文透露,目前全國已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點,為了保證試點工作有序進行,央行有關(guān)部門正在研究制定整體試點方案,因為改革過程中涉法內(nèi)容較多,央行也正在和立法機關(guān)積極溝通,修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

    截至目前,改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立“改“廢”三種處理手段,而在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示,《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保,最初央行希望能通過有關(guān)部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化,但是司法部門卻認為,司法解釋解釋不到這個程度。于是,法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內(nèi)實行,現(xiàn)在只能靠立法機關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進行授權(quán),同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū)。

    “上海自貿(mào)區(qū)就是在28平方公里內(nèi),有三項法律三年內(nèi)可以不實行,而三年后要檢驗授權(quán)的效果,如果效果好就是未來修法的重要依據(jù),如果效果不好就退回去,再想其他辦法。”陳錫文說,當(dāng)農(nóng)村土地制度改革遭遇法律障礙時也將采用這種模式,首先肯定不會在全國范圍內(nèi)推進,不否定現(xiàn)行法律,所以只能試點;其次是在試點前要取得人大常委會的授權(quán)。值得一提的是,授權(quán)的程序非常嚴格,在上海自貿(mào)區(qū),國務(wù)院最初提出的是四項法律三年內(nèi)不實行,但最終經(jīng)過人大常委會反復(fù)研究討論后通過的只有三項法律。

    陳錫文表示,在實踐中,規(guī)避法律障礙也有很多技巧可尋,例如在《擔(dān)保法》中并沒有提到承包經(jīng)營權(quán)的概念,原文用詞為土地“使用權(quán)”,這就給現(xiàn)在各大金融機構(gòu)繼續(xù)推進試點而不從根本上觸犯法律留有一定空間。對中央政府而言,最重要的一點就是如何設(shè)計好試點方案,通過和立法及司法機關(guān)溝通,確定在何種限制條件下進行改革。

    目前,地方政府和金融機構(gòu)開展這項工作的積極性很高,農(nóng)民也有一定的期盼度。今年以來,信貸資金定向支持“小微”“三農(nóng)”的政策信號愈發(fā)明確,但受經(jīng)濟下行周期的影響,商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降壓力也較為突出,銀行傾向于在抵押方式上創(chuàng)新,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押正是目前金融機構(gòu)的一個重要選項。然而,陳錫文表示,現(xiàn)在各大機構(gòu)的確是在按照中央的要求進行試點,但是這種模式能解決多少農(nóng)業(yè)資金缺口,對其未來發(fā)展要寄予多大的希望,還是要實事求是,這里面還有很多細致的問題沒有解決。

    例如,目前已經(jīng)通過三權(quán)分置的理論解決了一些實踐問題,農(nóng)民自有的土地經(jīng)營權(quán),可以自己處置和抵押,最壞的情況就是失去幾年經(jīng)營權(quán)。然而要注意的是,經(jīng)營權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的,如果流轉(zhuǎn)過后的經(jīng)營權(quán)再用于抵押,當(dāng)出現(xiàn)承租人還不起銀行錢然后跑路時,就會出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。據(jù)了解,這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過,有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)過來,隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款,就選擇了“跑路”。雖然最終通過地方政府協(xié)調(diào)將土地還給了各家農(nóng)戶,但是因為銀行沒有拿回貸款,農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)證也就拿不回來了。

    “未來還不知道會引發(fā)多少類似的問題。”陳錫文說,因此方案的設(shè)計必須細致,例如金融機構(gòu)在處理流轉(zhuǎn)過后的土地經(jīng)營權(quán)抵押時,不能按照全部有效流轉(zhuǎn)期進行抵押,比如五年的流轉(zhuǎn)期最多抵押兩年,如果到期無法償還,之后的三年銀行還可以將土地租給其他人,以防止承租人跑路后出現(xiàn)壞賬。