不動產(chǎn)登記暫行條例“四解” 看“倒逼”力量有多大

    對公民和法人而言，不動產(chǎn)究竟是什么？不動產(chǎn)登記暫行條例，將給我們帶來什么？對城鄉(xiāng)二元格局，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記意味著什么？不動產(chǎn)登記暫行條例，何以發(fā)揮“四兩撥千斤”作用？15日公開征求意見的《不動產(chǎn)登記暫行條例》，四大“看點”值得關(guān)注。

    看點一：

　　“大家底”給出國家定義

　　“山水林田湖是一個生命共同體”——— 十八屆三中全會提出這一重大論斷，將第一次在產(chǎn)權(quán)層面得到確認?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》第一次明確給出定義：不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。

　　依照條例，集體土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)，以及建設(shè)用地、宅基地和海域的使用權(quán)等都將納入登記范圍。“條例明確了不動產(chǎn)登記全國統(tǒng)一登記的路徑，首次確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍。”中國社科院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜表示，不動產(chǎn)登記是為摸清“家底”，過去提到不動產(chǎn)往往城鄉(xiāng)分離、對城為主，這次以明確的范圍更廣，內(nèi)容更全。這是我國首次在不動產(chǎn)登記實施層面對“大家底”給出國家定義。

　　長期以來，我國不動產(chǎn)登記信息分散在住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等部門。隨著市場經(jīng)濟機制完善，改變不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)分散、“九頭治土”、行政成本高等之聲不絕于耳。“不動產(chǎn)登記暫行條例出臺，將使多頭管理、權(quán)益管理鏈割裂問題得到進一步協(xié)調(diào)。”上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭說。“不動產(chǎn)登記改革，大多數(shù)人狹義地理解為城市房地產(chǎn)問題，廣闊的農(nóng)村地區(qū)通常被忽略。”汪利娜說，隨著明確城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，城鄉(xiāng)土地物權(quán)將進入平權(quán)時代，農(nóng)村建設(shè)用地及房產(chǎn)價值不高，集體土地流轉(zhuǎn)難等問題可能破題。

　　我國最大的不動產(chǎn)家底在農(nóng)村地區(qū)。但這“家底”有多大，宅基地和農(nóng)村居民房資存量怎么算，林木、海域、承包地怎么估值？不動產(chǎn)登記將提供產(chǎn)權(quán)統(tǒng)計基礎(chǔ)。

　　看點二：首要是給公民和法人“行方便”

　　如果要查閱某工廠是否已實行抵押，需要到土地管理部門了解土地是否已被抵押，到房屋管理部門查閱房屋是否已被抵押，到工商部門查閱設(shè)備是否已被抵押等——— 現(xiàn)行不動產(chǎn)登記法律法規(guī)繁雜、條塊分割、權(quán)責不明，給當事人造成極大不便，也給不動產(chǎn)交易帶來安全隱患。不動產(chǎn)登記暫行條例將以法規(guī)形式打破這一格局。

　　分散在各部門的登記程序不盡相同，不同的程序會不斷地給當事人帶來麻煩。同時，還有一些地方、部門私設(shè)程序，不僅增加當事人的負擔，而且存在尋租空間，利用程序來“創(chuàng)收”。“不動產(chǎn)登記信息不統(tǒng)一、登記簿不統(tǒng)一，反映出來的法律信息就都不一樣，這樣可能會出現(xiàn)矛盾，成為市場經(jīng)濟、交易安全的隱患。”中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠說。

　　根據(jù)征求意見稿，縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，負責不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門指導、監(jiān)督。國土資源部地籍管理司有關(guān)負責人表示，通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，將進一步提高登記質(zhì)量，避免產(chǎn)權(quán)交叉或沖突，保證各類不動產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容得到最全面、統(tǒng)一、準確的明晰和確認，有利于保障不動產(chǎn)交易安全，也有利于提高政府治理效率和水平，更加便民利民。

　　看點三：城鄉(xiāng)二元“堅冰”將融

　　不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，對賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“農(nóng)地入市”等重大改革，具有基礎(chǔ)性作用——— 國土資源部等5部門10日在公布《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》時強調(diào)。“強調(diào)‘建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場’‘賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利’，使環(huán)環(huán)相扣的征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問題進入整體突破期。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英研究員說，不動產(chǎn)登記“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”將加快確權(quán)，解決抵押權(quán)、處置權(quán)以及最根本的交易權(quán)等在農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)缺位”，賦權(quán)于民，使農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)保生存、以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展，向城鄉(xiāng)一體化總目標邁進。

　　我國城鄉(xiāng)間土地權(quán)屬不一樣，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于集體所有，但集體所有又不像股份制可以通過股權(quán)明確為個人利益。“這種二元化土地制度，無論對城市還是農(nóng)村土地管理都有諸多不便，在農(nóng)村尤其突出。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、改革完善宅基地管理制度，為城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革掃清制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度是其出發(fā)點。”黨國英說。

　　看點四：“倒逼”力量有多大

　　“物權(quán)法的落實、土地管理法的修改、‘小產(chǎn)權(quán)房’問題破題，甚至由此產(chǎn)生的公證制度、賠償救濟制度等問題，都會因為不動登記暫行條例實施形成‘倒逼’改革壓力。”黨國英說，向社會征求意見，公眾層面將對管理改革和創(chuàng)新形成“倒逼”。

　　法學專家指出，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是市場經(jīng)濟迅速發(fā)展“倒逼”出來的，隨著征求意見稿向社會公開征求意見，必然有力促進推進相關(guān)法律法規(guī)修改，進而“倒逼”我國不動產(chǎn)管理制度改革和創(chuàng)新，深化改革將獲得更多的“地”氣。

　　不動產(chǎn)登記暫行條例立法依據(jù)為物權(quán)法。清華大學法學院副教授程嘯撰文指出，我國法律中對土地、房屋、林地、草原、海域等不動產(chǎn)的登記做出規(guī)定的法律眾多，如物權(quán)法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法規(guī)位階低于法律，因此必須對現(xiàn)行法律妨礙不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的條文進行修改或廢除。對于不動產(chǎn)登記問題上的空白，也要通過增加相應法律條文予以明確。相關(guān)法律立改廢將再也無法回避。

　　針對征求意見稿，專家意見正浮出水面，特別是建議要充分利用公證制度的優(yōu)勢，推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。登記信息的真實性需要實際審查，登記部門難免有些力不從心。公證將大大減少法律隱患。

　　中央財經(jīng)大學法學院尹飛教授指出，比如繼承問題，行政機關(guān)怎么可能去審查繼承權(quán)呢？這是基本的民事權(quán)利，行政機關(guān)沒有權(quán)力做此審查。對于登記機構(gòu)審查不了的，公證機構(gòu)有這個能力，應該交給公證機構(gòu)去做。