不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例最大亮點(diǎn)是“統(tǒng)一”

    備受關(guān)注的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》即將揭開面紗。

　　7月30日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”），決定向社會(huì)公開征求意見，強(qiáng)調(diào)已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響。會(huì)議決定，按照立法程序要求，將征求意見稿向社會(huì)公開征求意見，之后再推進(jìn)相關(guān)法律修改工作。

　　此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，整合部門職能職責(zé)、減少多頭管理、逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外，方便企業(yè)和群眾的有效舉措。

　　“統(tǒng)一”是最大亮點(diǎn)

    今年6月，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例草案》（專家意見稿)，提交給國(guó)土資源部做政策參考，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠是專家意見稿的起草人之一。

　　他告訴中國(guó)青年報(bào)記者，“征求意見稿”最大的亮點(diǎn)是“統(tǒng)一”，建立統(tǒng)一的登記制度。“統(tǒng)一”有四點(diǎn)涵義：首先是統(tǒng)一登記的部門，按照立法逐漸把各個(gè)登記部門統(tǒng)一起來，這樣才符合《物權(quán)法》的要求，才能達(dá)到保證交易安全的目標(biāo)，這是最基本的；第二，在統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)之后，還需建立統(tǒng)一的登記程序；第三是統(tǒng)一權(quán)屬證書、不動(dòng)產(chǎn)登記簿，統(tǒng)一登記的基本信息；第四是立法的統(tǒng)一，需要與《物權(quán)法》這部基本性的法律相配合。

　　孫憲忠進(jìn)一步解釋，以前，分散在各部門的登記程序不盡相同，不同的程序會(huì)不斷地給當(dāng)事人帶來麻煩。同時(shí)，還有一些地方、部門私設(shè)程序，不僅增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，而且存在尋租空間，利用程序來“創(chuàng)收”。“程序統(tǒng)一以后，大體上來說能解決這樣的問題”。

　　過去，法律基礎(chǔ)信息不統(tǒng)一也會(huì)帶來麻煩。“不動(dòng)產(chǎn)登記信息不統(tǒng)一、登記簿不統(tǒng)一，反映出來的法律信息就都不一樣，這樣可能會(huì)出現(xiàn)矛盾，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、交易安全的隱患。”孫憲忠說，以前發(fā)放的權(quán)屬證書很多，名字不同，在當(dāng)?shù)乜赡懿粫?huì)引起太大誤解，但是在其他地區(qū)可能會(huì)引起誤解。而現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)登記，首先要統(tǒng)一登記信息，不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的信息至少是一致的。“最基礎(chǔ)的問題解決以后，會(huì)不斷走向統(tǒng)一”。

　　此次《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》向社會(huì)公開征求意見時(shí)，值得注意的一句話是“已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響。”全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)理人聯(lián)盟副秘書長(zhǎng)陳寶存對(duì)此的解釋是，新中國(guó)建國(guó)以來發(fā)放的所有權(quán)屬的證明都是有效的。盡管現(xiàn)在要采取新的登記方法，但原有的權(quán)屬依然有效。

　　“不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)在是要建立全面的、由一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)的登記制度，但是這個(gè)登記制度不能把前面所有的登記都否定掉，那樣的話難度太大。”陳寶存說，所以暫時(shí)保留原有的。不能在登記期間，任何東西都尚未完善的情況下，就把以前的廢除，需要逐漸替換。

　　北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波告訴中國(guó)青年報(bào)記者：“不動(dòng)產(chǎn)登記的整個(gè)目的就是穩(wěn)定不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。”因此，已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和程序的改變而受影響，這是很有必要的。樓建波說，邏輯上其實(shí)有兩種處理方法，一種是現(xiàn)在采用的這種；另一種是規(guī)定期限，要求規(guī)定時(shí)間內(nèi)，老百姓自己完成登記。但第二種做法，“會(huì)給廣大權(quán)利人造成不必要的麻煩和負(fù)擔(dān)”。“只要承認(rèn)原有登記簿信息的效力”就可以。

　　“對(duì)既往已經(jīng)發(fā)生的合法權(quán)利，法律都是承認(rèn)的。立法頒布以后，新產(chǎn)生的權(quán)屬就按照新法律來辦。”在孫憲忠看來，新舊之間并不存在明顯矛盾，登記簿統(tǒng)一才是最大的問題。孫憲忠表示，按照《物權(quán)法》第16條規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”該條明確指出，不動(dòng)產(chǎn)登記的基本法律功能就是為確定物權(quán)建立法律根據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)揮的法律根據(jù)的作用，主要是在確定物權(quán)是否存在，或者確定物權(quán)轉(zhuǎn)移是否已經(jīng)生效等環(huán)節(jié)中，法官或者其他司法實(shí)踐家，以不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的物權(quán)和權(quán)利人，作為法律推定正確的物權(quán)和權(quán)利人，并予以承認(rèn)和保護(hù)的法律分析和裁判的規(guī)則。“這個(gè)登記簿才是權(quán)利的根據(jù)。”孫憲忠對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者說。

　　陳寶存認(rèn)為，無(wú)論是土地還是房屋，最后都將納入一個(gè)產(chǎn)權(quán)管理制度之下。但目前，各項(xiàng)制度混亂，且有沖突，所以不動(dòng)產(chǎn)登記將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。他還表示，大家現(xiàn)在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記有誤解。“實(shí)際上不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)時(shí)在物權(quán)法上說得很清楚，是產(chǎn)權(quán)的持有人、使用人主動(dòng)要求登記才登記，不是強(qiáng)制性登記，不是行政管理的手段，而是服務(wù)的手段。”這是政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的一種方式，是產(chǎn)權(quán)制度逐漸發(fā)展的一個(gè)方向。

　　在陳寶存看來，整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記的真實(shí)目的，“是服務(wù)大家，保護(hù)大家的產(chǎn)權(quán)”。即政府承認(rèn)并保護(hù)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。并不是為了打壓房地產(chǎn)，“跟房地產(chǎn)沒有直接的線性關(guān)系”。

　　至于不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)征收房產(chǎn)稅的影響，陳寶存認(rèn)為，“大家把事情想得太簡(jiǎn)單了”。想征收房產(chǎn)稅，必須有一個(gè)準(zhǔn)確的、讓老百姓都認(rèn)可的評(píng)估價(jià)格，但現(xiàn)在并沒有。同時(shí)存在太多拉鋸的過程，需要很長(zhǎng)時(shí)間才能完成，“不是一朝一夕能改變的”。

　　“我們現(xiàn)在物權(quán)法改在最前面，但是別的法規(guī)還未進(jìn)行修改”，這導(dǎo)致法律法規(guī)中一些內(nèi)容是沖突的，需要逐漸的調(diào)節(jié)。陳寶存表示，“目前需要政府踏踏實(shí)實(shí)做這些工作，欲速則不達(dá)”，就目前的局面來看，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記短期內(nèi)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)不會(huì)造成影響。

    不動(dòng)產(chǎn)登記與《物權(quán)法》的銜接

　　2013年3月，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確，整合房屋登記、林地登記、草地登記和土地登記等職責(zé)。2013年11月下旬，國(guó)務(wù)院確定由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)；12月初，中央編辦印發(fā)了部門職責(zé)整合的文件，國(guó)務(wù)院確定由國(guó)土資源部牽頭負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。

　　早些時(shí)候，國(guó)土資源部新聞發(fā)言人表示，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》是落實(shí)《物權(quán)法》的重要行政法規(guī)?！段餀?quán)法》中一些重大問題需要通過《條例》進(jìn)一步細(xì)化、明確，這些問題還需要深入研究，做好與《物權(quán)法》的充分銜接。

　　孫憲忠認(rèn)為，《物權(quán)法》最基本的一個(gè)要求就是要完成權(quán)利的公示。“比如說老百姓房屋的所有權(quán)，可是所有權(quán)是什么樣子的，誰(shuí)也看不著”。因?yàn)樗袡?quán)是法律制度中間的一個(gè)設(shè)計(jì)，是抽象的，但從法治社會(huì)來講，所有權(quán)是一個(gè)基礎(chǔ)性的權(quán)利。法律如何承認(rèn)和保護(hù)這樣一個(gè)權(quán)利，則需要把抽象的權(quán)利通過具體的方法展示出來。在孫憲忠看來，我國(guó)古代的房契、地契、魚鱗圖冊(cè)都是把抽象的權(quán)利具體化的表現(xiàn)形式，“這恰恰是我們現(xiàn)在《物權(quán)法》的一個(gè)做法，也是不動(dòng)產(chǎn)登記的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)”。

    孫憲忠還強(qiáng)調(diào)，從起草、討論前期來看，最大的爭(zhēng)議是所謂通過不動(dòng)產(chǎn)登記達(dá)到反腐的目的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)該公開、公示、公告，甚至掛在網(wǎng)上，以達(dá)到反腐的目標(biāo)。但孫憲忠表示，“所有的老百姓都有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都需要不動(dòng)產(chǎn)登記制度去保護(hù)它，它跟官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)完全是兩回事”。至于官員應(yīng)該采取怎樣的方式公布自己的財(cái)產(chǎn)，是廉政立法方面的內(nèi)容。

　　同時(shí)，“另一個(gè)很重大的分歧是誰(shuí)有權(quán)查詢登記的信息。不動(dòng)產(chǎn)登記法是涉及交易安全的一個(gè)保障。”孫憲忠說，“只有在交易的許可下才可以查詢，不涉及交易的不能查。對(duì)于反腐來講，官員無(wú)論登記在哪里，有關(guān)部門都可以去查，而在一般老百姓的交易中就不能這樣做?！稐l例》里涉及的‘以人查房’，這個(gè)‘人’指的是權(quán)利人或利害關(guān)系人，并不是誰(shuí)都可以查詢。”

　　這只是第一步

　　6月，山西省全面啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。山西省國(guó)土資源廳地籍處處長(zhǎng)馮智曾對(duì)媒體表示，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記最大的難點(diǎn)就是改變當(dāng)前“五龍治水”的局面。“這項(xiàng)工作原來分散在國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建甚至海洋部門，現(xiàn)在我們事實(shí)上是要把它整合、統(tǒng)一到一個(gè)部門，必將涉及各個(gè)部門的職責(zé)再分配。”

　　事實(shí)上，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在地方層面早已開始落實(shí)。截至目前，北京、山東省青島市、湖南、江西、廣西、四川等地方政府，均已建立“聯(lián)席會(huì)議”制度。由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作橫跨國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋、林業(yè)等多個(gè)部門領(lǐng)域，“聯(lián)席會(huì)議”成為了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。

　　“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記如果下決心去做的話，應(yīng)該不是什么特別困難的事情。” 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng)甘犁說。雖然現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)的信息是在各個(gè)部門、各個(gè)地方分散的，房子、汽車、土地涉及到不同的部門，但實(shí)際上可以通過身份證號(hào)碼連起來。只要中央要求把這些信息統(tǒng)一登記，或是通過身份證聯(lián)網(wǎng)，技術(shù)上不應(yīng)該是一個(gè)困難的事情。

　　當(dāng)然，這其中會(huì)涉及各部門利益。在落實(shí)過程中，考驗(yàn)的是政府的決心。甘犁表示，我們?cè)谧鰴C(jī)構(gòu)重組時(shí)，都會(huì)有一些組合障礙，但是要堅(jiān)定推進(jìn)的話，還是能夠做下去的。

　　曾對(duì)我國(guó)房屋空置率做過調(diào)研的甘犁認(rèn)為，簡(jiǎn)單的不動(dòng)產(chǎn)登記條例并不能計(jì)算清楚空置率。讓房子的擁有者登記很容易做到，“能算出來每一個(gè)身份證下面有多少套房子，但不知道這套房子有沒有使用。”房子是自住的還是租出去的，不同的身份證號(hào)碼是否是同一家庭，這些情況需要進(jìn)一步了解。

　　“需要擁有這些家庭的其他信息，比如收入信息，家庭成員結(jié)構(gòu)等等。”同時(shí)這又是在不斷的動(dòng)態(tài)變化中。因此，甘犁認(rèn)為，不僅要將不動(dòng)產(chǎn)登記，以后還應(yīng)該有一個(gè)非常完善的收入和財(cái)產(chǎn)的新系統(tǒng)，“這只是第一步”。

　　登記之后，更需管理

　　甘犁認(rèn)為，對(duì)于財(cái)產(chǎn)信息，不僅是登記，登記之后還有管理，最終的目的是為社會(huì)提供服務(wù)。長(zhǎng)期來看，不動(dòng)產(chǎn)登記可能對(duì)稅收、信息查詢等各種方面都有影響，如遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等。

　　“在這個(gè)時(shí)候，政府面臨一個(gè)角色問題。”甘犁表示，信息登記工作并不一定要讓政府來做，在規(guī)范之后可以嘗試讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參與其中。在甘犁看來，政府機(jī)構(gòu)既有人浮于事的現(xiàn)象，也有疲于奔命的現(xiàn)象。“如果沒有編制，實(shí)際上很難騰出的人手來做這項(xiàng)工作”。

　　在規(guī)范信息安全的前提下，可以通過招標(biāo)的方式，讓幾家機(jī)構(gòu)來參與。甘犁認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，要讓登記的信息發(fā)揮作用，既能維護(hù)老百姓的隱私，又能產(chǎn)生效益，這需要運(yùn)作，需要收費(fèi)，需要商業(yè)化。對(duì)于這一部分，“讓私企來做是一個(gè)非常好的嘗試”，或者至少讓私企參與其中，政府不需要都攬?jiān)谑稚稀?/p>

　　甘犁表示，信息發(fā)揮作用，是需要進(jìn)行組合、分析的；最后能產(chǎn)生多大效益，是需要一些創(chuàng)新思維的。企業(yè)有動(dòng)力，也有能力，更有資金，用社會(huì)的、市場(chǎng)的資源來做，會(huì)發(fā)揮更大的效用。

　　老百姓擔(dān)心的是隱私，只要規(guī)范好隱私保護(hù)，可以“引進(jìn)企業(yè)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”，來發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，并且不斷完善這個(gè)系統(tǒng)。甘犁認(rèn)為，很多企業(yè)會(huì)有興趣，“因?yàn)檫@些信息會(huì)產(chǎn)生商業(yè)價(jià)值”。

　　“法律條文不能太簡(jiǎn)單、法律制度不能太簡(jiǎn)單，更不能為了回避矛盾把問題簡(jiǎn)單化。”孫憲忠最后說道，立法本身涉及民眾利益，涉及許多重大的關(guān)系問題。立法應(yīng)該詳細(xì)一些，細(xì)致一些，更加方便操作，過于簡(jiǎn)單，反而給實(shí)踐造成了麻煩。