社科院質(zhì)疑土地儲備制度:部門利益大于國家利益

    作為政府宏觀調(diào)控重要手段的土地儲備制度，在實踐中暴露出一些缺陷，直接影響社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，土地收購價格機(jī)制因此而變得混亂，不僅給市場造成困擾，也給政府形象帶來不良影響。這是近日出版的中國社會科學(xué)院“2009年城市藍(lán)皮書”中表達(dá)的觀點。

    土地儲備是指政府依法運用市場機(jī)制，通過收購?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對土地進(jìn)行前期開發(fā)整理與儲備，以供應(yīng)或者調(diào)控城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運行機(jī)制。1996年，上海市成立土地發(fā)展中心，是我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)。五年后，國務(wù)院發(fā)文在全國試點推行。在發(fā)展中，土地儲備形成了市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)和兩者結(jié)合這樣三種模式。

    藍(lán)皮書指出，在當(dāng)前的制度設(shè)計中，土地儲備機(jī)構(gòu)的雙重職能難以協(xié)調(diào)，使國有土地資產(chǎn)運營很難健康發(fā)展。

    政府職能以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨，企業(yè)經(jīng)營以追求利潤最大化為目標(biāo)。藍(lán)皮書認(rèn)為，土地儲備機(jī)構(gòu)身兼雙重角色，難以同時滿足取向不同的雙重要求。“在實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機(jī)構(gòu)熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應(yīng)也以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對市場的調(diào)控作用。”這違背了制度設(shè)計的初衷。

    統(tǒng)計數(shù)字顯示，各類銀行貸款一般占土地儲備機(jī)構(gòu)運營資金的70％~90％，個別地方甚至接近100％。“這種單一的融資方式隱藏著巨大的風(fēng)險。”

    鑒于此，藍(lán)皮書建議，政府宜先理順土地儲備制度主體的角色和定位，建立政府授權(quán)委托下的土地儲備市場運營機(jī)制，同時讓此機(jī)制暴露在高度透明的監(jiān)督體系下，從而盡可能減少土地收購、銷售等環(huán)節(jié)的異化。