征收房地產(chǎn)稅尚存法理障礙

    ●開征房產(chǎn)稅存在較大的爭(zhēng)議，立法推進(jìn)和具體實(shí)施都還有一段較長(zhǎng)的路要走。

　　●房產(chǎn)稅引發(fā)爭(zhēng)議，一個(gè)很重要的原因在于我國(guó)特有的土地出讓金制度，更為重要的是與之對(duì)應(yīng)的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。

　　●今天的財(cái)稅改革是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。房地產(chǎn)稅不應(yīng)該是純粹意義上的增稅政策。

　　據(jù)新華社消息，全國(guó)人大、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等正就房地產(chǎn)稅展開密集調(diào)研。更有報(bào)道稱，房地產(chǎn)稅立法工作由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)具體牽頭負(fù)責(zé)，醞釀在今年年內(nèi)拿出一份初擬的房地產(chǎn)稅立法草案。

    此消息一出，立刻引發(fā)了各界高度關(guān)注。人們不禁要問：房地產(chǎn)稅立法的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)情形和實(shí)施方案又是什么？關(guān)系全局改革的稅制改革，是不是要從房地產(chǎn)稅改革做起？這些疑惑有待進(jìn)一步解讀。

　　征收房地產(chǎn)稅存在法理爭(zhēng)議

　　準(zhǔn)確說，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收立法，并不是一時(shí)興起的工作。過去幾年，被寄予調(diào)控房?jī)r(jià)功能的房產(chǎn)稅改革，曾引發(fā)全社會(huì)的大討論。2011年1月28日，上海和重慶對(duì)個(gè)人住房試點(diǎn)開征房產(chǎn)稅。再往前追溯，又會(huì)發(fā)現(xiàn)，多年來關(guān)于物業(yè)稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來，意指以不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)為基礎(chǔ)，按年度征稅)的探討，也是相當(dāng)熱烈。當(dāng)時(shí)一個(gè)很主要的目標(biāo)是為地方政府找尋穩(wěn)定的收入來源。

　　無論是試點(diǎn)開征的房產(chǎn)稅還是空轉(zhuǎn)多年的物業(yè)稅，都存在較大的爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，我國(guó)現(xiàn)行的城市土地使用權(quán)出讓制度下的土地出讓金，與不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收存在一定的交叉地帶，同時(shí)并行的合法性存疑；其二，與房地產(chǎn)有關(guān)的一切稅收已經(jīng)較為完善，若再為其立法，其他相關(guān)稅種如何安置，尚沒有清晰的思路；其三，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中沒有真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅設(shè)置。當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量快速膨脹，房產(chǎn)稅又該如何擔(dān)負(fù)起在財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)收入分配，并為地方財(cái)政提供可支配財(cái)力，有待更為縝密的研究。此三點(diǎn)決定了無論是房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅還是物業(yè)稅，在中國(guó)的立法推進(jìn)和具體實(shí)施都還有一段較長(zhǎng)的路要走。

　　這當(dāng)中，房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)爭(zhēng)議最大。

　　無論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營(yíng)業(yè)性居住用房納入計(jì)征范圍，還是參照主要發(fā)達(dá)國(guó)家房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)重新立法，都存在的一個(gè)問題是：我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，土地使用者不具有土地所有權(quán)。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的租金。因此，本應(yīng)針對(duì)房產(chǎn)所有者征收的房產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權(quán)，只有土地使用權(quán)加房產(chǎn)所有權(quán)的房產(chǎn)所有者征收，確實(shí)存在一定的合法性障礙。

　　此外，房產(chǎn)稅是按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。如果將土地放在一邊，只看房屋的價(jià)值，那么隨著時(shí)間的推移房屋不僅不會(huì)升值而且會(huì)折舊減值。換言之，真正的房產(chǎn)稅稅基是房屋連同其占有的土地，而非房屋本身。數(shù)據(jù)也可以佐證上述的判斷。作為房產(chǎn)建設(shè)原材料之一的“土地價(jià)格”，2009年第一季度至2014年第一 季 度 ， 全 國(guó) 平 均 地 價(jià) 累 計(jì) 漲 幅 達(dá)36 .3%。而過去一年，“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價(jià)格同比上漲超過20%。土地價(jià)格的決定性作用凸顯。

　　房地產(chǎn)稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性

　　是不是當(dāng)下中國(guó)不適合對(duì)個(gè)人住房開征房產(chǎn)稅？過于簡(jiǎn)單地回答是或否，并不利于各方面真正認(rèn)清房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅的本質(zhì)，也不利于說清楚這一稅種的作用機(jī)理。大多數(shù)時(shí)候，弄清楚一項(xiàng)政策背后的基本事實(shí)往往比草率做出評(píng)判更為重要。所謂理性之光方才常青。

　　眾所周知，現(xiàn)代意義的房產(chǎn)稅起源于英國(guó)。工業(yè)化高速成長(zhǎng)所致的地價(jià)上漲，令征稅有了可能。美國(guó)建國(guó)之初的1792年，就有4個(gè)州開始征收房產(chǎn)稅，而到了1798年財(cái)產(chǎn)稅法將房產(chǎn)和土地分別課稅，直至20世紀(jì)初，美國(guó)每個(gè)州都有了房產(chǎn)稅法規(guī)。

　　我國(guó)建國(guó)之初，政務(wù)院便頒布了《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》(1950)，將房產(chǎn)稅列為當(dāng)時(shí)全國(guó)開征的14個(gè)稅種之一。1951年8月，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅就此合并為房地產(chǎn)稅。可以說，各國(guó)政府將房地產(chǎn)納入課稅范圍并不是新鮮事情。但需要明確的是，天下課稅的商品或服務(wù)實(shí)在太多，為什么在今天的中國(guó)，房產(chǎn)稅被選中后就引發(fā)爭(zhēng)議？一個(gè)很重要的原因在于我國(guó)特有的土地出讓金制度，但更為重要的是與之對(duì)應(yīng)的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。

　　大多數(shù)國(guó)家將房產(chǎn)稅列為地方稅，我國(guó)房地產(chǎn)稅也有此傾向，即立足于使其成為地方主體稅種。其根本原因在于，對(duì)于一個(gè)區(qū)域的居民而言，大多數(shù)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給來自當(dāng)?shù)卣?。安全的社區(qū)治安、良好的環(huán)境衛(wèi)生、便利的交通設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的教育資源、貼心的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和高效的行政辦事效率都有成本。當(dāng)然，也都需要付費(fèi)。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典認(rèn)為，受益原則(即誰(shuí)受益誰(shuí)支付)是保證公共產(chǎn)品供給效率的最優(yōu)選擇。但問題在于，有的公共產(chǎn)品如路燈難以分割其效用；有的公共產(chǎn)品如進(jìn)出社區(qū)綠地，去甄別是否屬于社區(qū)居民的成本又過高。事實(shí)上，在大多數(shù)情況下，按照轄區(qū)內(nèi)居民可承受能力的高低，收費(fèi)或者收稅，才可能維持上述公共服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。換言之，保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的可持續(xù)供給高于誰(shuí)受益誰(shuí)支付倡導(dǎo)的公平原則。

　　具體來講，房產(chǎn)稅是要求，只要你在該社區(qū)擁有房產(chǎn)，即使您的家庭短期內(nèi)不太需要社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，暫沒小孩入學(xué)入托，也沒有私家車占用公共道路，甚至沒有居住于此，都必須依據(jù)住宅面積的大小及所居住房產(chǎn)的價(jià)值征稅。大多數(shù)房產(chǎn)稅收入都用以改善和維持所在轄區(qū)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給。這一思路的背后，有著地方政府面對(duì)轄區(qū)居民訴求的內(nèi)涵，也有著強(qiáng)烈的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯。

　　不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的房地產(chǎn)稅如果正式進(jìn)入立法程序，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性，也難以繞過房產(chǎn)稅特有的分稅制屬性。

　　房地產(chǎn)稅立法應(yīng)具有戰(zhàn)略眼光解決好三個(gè)方面問題

　　那么作為本輪改革起始點(diǎn)之一的房地產(chǎn)稅研討，該如何理解并怎么起步呢？

　　按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，我國(guó)體制改革的重頭戲是財(cái)稅改革，而繼續(xù)深化分稅制改革又是其中的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　與“94稅改”不同的是，今天的財(cái)稅改革不是要提高財(cái)政收入占G D P比重，而是要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)；今天的財(cái)稅改革也不是要穩(wěn)定提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，而是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。從這個(gè)意義上講，建立真正意義的房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅，需要調(diào)查研究微觀設(shè)計(jì)———對(duì)計(jì)稅依據(jù)、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數(shù)據(jù)支撐及科學(xué)的測(cè)算。

　　而更重要的是，房地產(chǎn)稅立法調(diào)研應(yīng)具有戰(zhàn)略性的眼光，將關(guān)系改革發(fā)展的脈絡(luò)清晰展現(xiàn)。如下三個(gè)方面有必要突出出來。

　　第一，要解決好房地產(chǎn)稅與中央、地方財(cái)稅關(guān)系調(diào)整，及地方公共產(chǎn)品有效供給的問題。

　　房地產(chǎn)稅具有的屬地特征決定了如若推進(jìn)，中央與地方財(cái)稅關(guān)系有待調(diào)整。目前我國(guó)財(cái)政收入超過30%用于轉(zhuǎn)移支付的情況有可能會(huì)改變。況且，房產(chǎn)稅確實(shí)是彌補(bǔ)地方財(cái)力不足的不多選項(xiàng)之一。讓地方政府肩負(fù)起轄區(qū)治理事務(wù)，建立現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)下的區(qū)域治理模式，是房產(chǎn)地產(chǎn)稅肩負(fù)的一項(xiàng)重要功能。當(dāng)房地產(chǎn)稅與地方公共產(chǎn)品或服務(wù)相關(guān)聯(lián)，居民對(duì)政府的期望及要求也隨之上升，促進(jìn)政府管理績(jī)效的提升也將是水到渠成的事情。應(yīng)該說，這一傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)我國(guó)的行政體制改革是有益的。

　　第二，房地產(chǎn)稅與穩(wěn)定稅負(fù)的關(guān)系，合并重組房地產(chǎn)相關(guān)稅收，避免重復(fù)征稅。

　　目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的爭(zhēng)議無非是土地出讓金的問題。對(duì)國(guó)有資源使用權(quán)收費(fèi)乃至征稅并非沒有先例，比如同樣的問題也出現(xiàn)在水資源稅費(fèi)改革。關(guān)鍵是房地產(chǎn)稅一旦立法推行，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的其他與房地產(chǎn)有關(guān)稅費(fèi)(土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅、個(gè)人和企業(yè)所得稅等)合并或減免。這一方面是對(duì)重復(fù)征稅問題的解決，另一方面也是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)總要求的貫徹。簡(jiǎn)言之，房地產(chǎn)稅不應(yīng)該是純粹意義上的增稅政策。

　　第三，房地產(chǎn)稅牽動(dòng)的其他領(lǐng)域改革———戶籍制度、公共服務(wù)資金供給制度和行政效率改革。

　　房地產(chǎn)稅與居民遷徙制度有關(guān)聯(lián)。我國(guó)要加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，就要對(duì)要素流動(dòng)特別是人口流動(dòng)有所準(zhǔn)備。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源和較高行政效率的地區(qū)很可能是吸引優(yōu)質(zhì)人才的重要因素。天下沒有免費(fèi)的午餐，要保證這些公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給，轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)稅將是主要的財(cái)力來源之一。因此，房地產(chǎn)稅在財(cái)稅改革的大背景下將可能具有較強(qiáng)的稅收競(jìng)爭(zhēng)乃至區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的作用。