公積金提取難致套現(xiàn)亂象叢生 被指濟(jì)富不濟(jì)貧

    公積金，想要“娶”你不容易

    近日，住房公積金再次成為眾矢之的。政府原本意圖通過(guò)采取金融互助方式提高全民購(gòu)房支付能力的住房保障基金，因各種限制使用門(mén)檻，被指已淪為“劫貧濟(jì)富”的工具。

    實(shí)踐中，因此衍生出的種種亂象也日漸呈現(xiàn)。加上從繳納之初就顯示的不公平，以及公積金高結(jié)余高貶值的現(xiàn)狀，許多民眾都情不自禁地概嘆：公積金，想說(shuō)愛(ài)你不容易。

    改革公積金制度已成為社會(huì)各界的共識(shí)。實(shí)踐中，各地方政府也已作出了許多探索。但對(duì)于公積金制度的未來(lái)到底何去何從，學(xué)界仍存在不同的意見(jiàn)。

    對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，買(mǎi)不起房，公積金就只能“沉睡”在銀行里。有數(shù)據(jù)顯示，房?jī)r(jià)處于高位的北上廣，公積金的“沉睡率”在10%至15%之間

    如果當(dāng)初能把那10萬(wàn)元住房公積金提取出來(lái)，王琦說(shuō)等待孩子的會(huì)是一間溫暖的寶寶房，而不是現(xiàn)在簡(jiǎn)陋的出租屋。

    10萬(wàn)元的鴻溝

    2009年，在北京工作的王琦看上了房山區(qū)的一套兩居室，總價(jià)140萬(wàn)元，因?yàn)橥蹒驼煞虻墓径荚谪S臺(tái)區(qū)六里橋附近，所以房山區(qū)的這套房子，在他們看來(lái)無(wú)論從環(huán)境還是價(jià)位上都還算滿意。

    這套房子的首付款要40多萬(wàn)元，王琦和丈夫想盡辦法好不容易湊足了30萬(wàn)元，只差10多萬(wàn)元就可以買(mǎi)下自己人生的第一套房了。

    然而，剩下的這10萬(wàn)元卻成了他們無(wú)法跨越的鴻溝。就在王琦和家人想辦法的時(shí)候，房?jī)r(jià)突然一路飆升，幾個(gè)月的時(shí)間，10萬(wàn)元的差距就變成了20萬(wàn)元。

    讓王琦難以釋?xiě)训氖?，?dāng)時(shí)自己的公積金賬戶上明明還“躺”著十多萬(wàn)元的余額，卻由于還沒(méi)有買(mǎi)房提取不了，只能就這么眼睜睜地看著房子漲價(jià)自己卻無(wú)能為力。

    彼時(shí)的北京，正在醞釀公積金新政，擬批準(zhǔn)把公積金作為家庭購(gòu)買(mǎi)政策性住房時(shí)的首付款。但王琦購(gòu)買(mǎi)的是商品房，自然不在此新政調(diào)整之列。

    其實(shí)，像王琦這樣的年輕買(mǎi)房族幾乎都會(huì)遇到類似的問(wèn)題，具備公積金貸款資格的人在買(mǎi)房時(shí)因?yàn)楦恫涣耸赘犊罨蚱渌虿荒苓x擇公積金貸款，使公積金“沉睡”而沒(méi)有及時(shí)有效地幫助他們解決剛需。

    沮喪的王琦也許不知道，這項(xiàng)從1999年至今已實(shí)施了15年的制度面臨著諸多的質(zhì)疑。

    面對(duì)現(xiàn)在的房?jī)r(jià)，王琦說(shuō)只能用“望洋興嘆”來(lái)形容，還有3個(gè)月就要做媽媽的她，因?yàn)橐恢辟I(mǎi)不了房子，開(kāi)始考慮要不要回河北老家，“再讓孩子跟著我們東奔西跑地租房，想想都覺(jué)得難過(guò)。”王琦對(duì)法治周末記者說(shuō)。

    在銀行里“沉睡”

    根據(jù)住房公積金管理?xiàng)l例，住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。

    條例明確指出，職工個(gè)人繳存的住房公積金以及單位為其繳存的住房公積金，實(shí)行銀行專戶存儲(chǔ)，其所有權(quán)歸職工個(gè)人所有。

    對(duì)于很多人來(lái)說(shuō)，存在銀行那里的公積金并不是個(gè)小數(shù)目。

    以北京的繳存比例來(lái)算，個(gè)人繳存12%，單位也繳存12%，這相當(dāng)于個(gè)人工資的24%被作為長(zhǎng)期的低息存款。以夫妻雙方來(lái)計(jì)算，則意味著一個(gè)家庭有近四分之一的收入被閑置。

    雖然北京市住房公積金管理中心給出12項(xiàng)情況下可以提取公積金，其中包括購(gòu)買(mǎi)房、大修房、租房、出境定居、離退休、重大疾病等，但對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，買(mǎi)不起房，公積金就只能“沉睡”在銀行里。

    以租房為例，北京住房公積金網(wǎng)上明確規(guī)定，因支付房租首次提取住房公積金時(shí)應(yīng)備齊房屋租賃合同、房租完稅發(fā)票、個(gè)人身份證及銀行儲(chǔ)蓄賬號(hào)。其中，完稅發(fā)票須由房主攜身份證、房產(chǎn)證到地稅部門(mén)申報(bào)、對(duì)出租房屋繳納稅款后方可獲得。

    劉洋，中國(guó)傳媒大學(xué)畢業(yè)3年，在北京市海淀區(qū)某事業(yè)單位工作，因?yàn)槭杖肱c房?jī)r(jià)的巨大懸殊，劉洋近幾年還沒(méi)有考慮買(mǎi)房，所以他也從來(lái)沒(méi)有想過(guò)目前公積金對(duì)他能有什么價(jià)值。

    一年前，劉洋聽(tīng)同事說(shuō)租房也可以提取公積金，“與其讓公積金躺在賬本上睡覺(jué)，還不如解決眼下燃眉之急。”劉洋對(duì)法治周末記者說(shuō)。

    可是，他每次想提取公積金都被卡在了兩個(gè)條件上，一是房屋租賃合同要在房管局備案；二是提供房屋租金的發(fā)票。

    “我基本上找不到在房管局備案的出租房源，我現(xiàn)在的房東一聽(tīng)說(shuō)要去房管局備案就直接讓我重新找房子，更不要提納稅發(fā)票的事了。”劉洋說(shuō)。

    劉洋的房東對(duì)于他提出納稅發(fā)票的事情很是反感，反問(wèn)劉洋：“我周?chē)淖鈶舳际呛瀭€(gè)合同，開(kāi)張收據(jù)就行了，要是開(kāi)發(fā)票的話，稅費(fèi)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？”

    “繳納租房所得稅后，我這個(gè)房子就得在財(cái)政局和稅務(wù)局那邊備案了，那還不得年年都要繳稅了？”該房東說(shuō)。

    現(xiàn)實(shí)中，同樣想法的房東不在少數(shù)，很多房東為了避稅，不去房管局備案，自然也無(wú)法提供房租發(fā)票。

    據(jù)了解，在以租房名義提取住房公積金時(shí)，只有由地稅部門(mén)開(kāi)具的發(fā)票才能被作為合法有效的證明材料。房東要獲得發(fā)票，必須在房管局登記備案，并繳納稅費(fèi)。

    劉洋說(shuō)：“讓房東提供發(fā)票最終的結(jié)果只能是房租提高，稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給租房人。”

    法治周末記者在房屋中介機(jī)構(gòu)處也了解到，很少有人在租房的時(shí)候考慮用公積金支付房租。

    北京市朝陽(yáng)區(qū)鏈家地產(chǎn)的一位工作人員對(duì)法治周末記者說(shuō)，提取公積金用于租房的政策實(shí)施以來(lái)，來(lái)門(mén)店找房或者咨詢的人很少提到它。大部分人對(duì)此不了解，有些知道的人覺(jué)得該政策要求比較嚴(yán)，自己并不滿足相關(guān)條件。

    而據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，無(wú)法提供房屋租賃合同及其備案證明、房租發(fā)票的租房者不在少數(shù)，發(fā)票綁住了用公積金支付房租的“手腳”。此外，提取公積金支付房租，會(huì)影響到將來(lái)買(mǎi)房時(shí)的貸款額度，這也是應(yīng)者寥寥的一個(gè)重要原因。

    遭遇同樣尷尬的人并不在少數(shù)，隨著房?jī)r(jià)逐年升高，每年越來(lái)越多的大學(xué)畢業(yè)生加入了租房大軍，但公積金對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，只是一個(gè)每月遞增的數(shù)字概念而已。

    一方面是高房租的壓力，另一方面又是高房?jī)r(jià)的壓力，對(duì)于買(mǎi)不起房的中低收入人群來(lái)說(shuō)，租房幾乎成為他們使用公積金的唯一渠道。然而，由于現(xiàn)實(shí)操作的不可行，這部分人群的公積金幾乎沒(méi)有使用的機(jī)會(huì)。

    “濟(jì)富不濟(jì)貧”

    公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2010年至2012年，房?jī)r(jià)處于高位的北上廣，住房公積金累計(jì)繳存余額持續(xù)走高。2012年，北京、上海高達(dá)1800多億元，廣州880多億元，三地公積金的“沉睡率”在10%至15%之間。

    “繳費(fèi)者得了病之后無(wú)法用自己的公積金作為救命錢(qián)，倘若有幸病死了，恭喜你，可以提取公積金買(mǎi)墓地，而且是一次性提取。”在今年廣州兩會(huì)期間，廣州市政協(xié)委員曹志偉一語(yǔ)驚人，道出住房公積金繳納者“交錢(qián)容易提取難”的困境。

    作為一項(xiàng)社會(huì)福利保障制度，公積金的設(shè)計(jì)初衷是“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”，從而讓普通職工特別是中低收入家庭買(mǎi)得起房、住得上房。但在現(xiàn)行制度安排下，住房公積金制度卻陷入“濟(jì)富不濟(jì)貧”的怪圈。

    在北京工作的劉淼今年3月剛領(lǐng)了結(jié)婚證，她和丈夫正在申請(qǐng)北京自住型商品房，而位于北京市朝陽(yáng)區(qū)高井地區(qū)的房子，均價(jià)是22000元，一套89平方米的兩居室，價(jià)格要接近200萬(wàn)元。

    目前北京住房公積金貸款單筆最高額度為80萬(wàn)元，信用等級(jí)為3A的貸款人最高可上浮30%，達(dá)到104萬(wàn)元。但在具體審核中，還要根據(jù)有關(guān)公式計(jì)算，考量還貸能力等，最終能否貸下來(lái)，能貸出多少，并不確定。

    這就意味著，劉淼和丈夫至少要拿出120萬(wàn)元的首付款，這還不能考慮日后裝修的費(fèi)用。“80萬(wàn)元的公積金貸款額甚至不到房?jī)r(jià)總額的一半。”劉淼無(wú)奈地說(shuō)。

    算來(lái)算去，劉淼不得不選擇公積金+商業(yè)貸款的“組合貸”。“不僅手續(xù)增加一倍，還要付出更多的貸款利息。”

    而劉淼的一個(gè)同學(xué)，因?yàn)榧揖骋髮?shí)，已經(jīng)準(zhǔn)備在北京海淀區(qū)購(gòu)買(mǎi)第二套房子，為即將上學(xué)的孩子準(zhǔn)備學(xué)區(qū)房。

    “中高收入人群有能力支付首付，即可貸款提取，造成的狀況是富人優(yōu)先用了窮人的錢(qián)低息貸款購(gòu)了房。”曹志偉在提案中指出，低存低貸的方式，造成現(xiàn)在多數(shù)繳存人的貢獻(xiàn)成為少數(shù)人的福利，進(jìn)一步拉大收入差距，住房公積金背離其設(shè)立初衷，成為“劫貧濟(jì)富”的工具。

    有分析稱：高收入階層的購(gòu)買(mǎi)力本來(lái)就強(qiáng)，他們反而利用了買(mǎi)不起房者繳納的公積金、以較低的利率貸款買(mǎi)房。

    在媒體做的一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查中，有58.8%的受訪者認(rèn)為，現(xiàn)有的住房公積金政策扶持中低收入者購(gòu)房的目的效果并不明顯，相當(dāng)數(shù)量的中低收入者還是買(mǎi)不起房；甚至有22.5%的受訪者感覺(jué)“沒(méi)有任何幫助”。

    由于公積金提取難，導(dǎo)致公積金套現(xiàn)亂象叢生，公積金套現(xiàn)成為一個(gè)幾乎公開(kāi)的產(chǎn)業(yè)。

    法治周末記者在百度中輸入“公積金提取”關(guān)鍵字，首頁(yè)就會(huì)出現(xiàn)多家專門(mén)幫忙提取公積金的中介機(jī)構(gòu)，宣稱“當(dāng)天辦理材料，3天內(nèi)到賬，100%成功”等。

    “公積金套現(xiàn)已成為了一個(gè)地下產(chǎn)業(yè)鏈”，此前就有媒體報(bào)道稱，中介幫忙造假、偽造資料，然后收提取人中介費(fèi)。而套現(xiàn)的服務(wù)費(fèi)，一般都在提取金額的10%，更高的甚至達(dá)25%。即便如此，套取公積金的人仍不在少數(shù)。套取公積金的案件在飆升。

    地方在探索法規(guī)在扯腿

    一方面地方政府為了解決住房公積金制度在實(shí)務(wù)中的一些弊端，積極探索創(chuàng)新；另一方面能夠從立法層面上確認(rèn)這些探索的法規(guī)遲遲出不來(lái)

    住房公積金最近爭(zhēng)議再起。

    廣州住房公積金新政近日征求意見(jiàn)，加上此前廣州市政協(xié)委員曹志偉在廣州兩會(huì)上炮轟住房公積金成“劫富濟(jì)貧”工具的六宗罪，令住房公積金在實(shí)踐中的弊端再次受到各方抨擊。

    與此相關(guān)的另一背景則是，住房公積金管理?xiàng)l例的修改遲遲未按原定日程完成，兩度“爽約”于住建部自己提出的時(shí)間計(jì)劃。

這就導(dǎo)致了人們現(xiàn)在看到的現(xiàn)象：一方面地方政府為了解決住房公積金制度在實(shí)務(wù)中的一些弊端，積極探索創(chuàng)新；另一方面能夠從立法層面上確認(rèn)這些探索的法規(guī)遲遲出不來(lái)。

    地方的多種探索

    為了湊新房首付款，汪淇(化名)最近幾乎把自己的各種賬戶翻了個(gè)底朝天。

    “實(shí)在是沒(méi)辦法，我連醫(yī)保賬戶那三千多元都沒(méi)有放過(guò)，你能想像嗎？”她對(duì)法治周末記者說(shuō)。最后給了她最大的支持的“活期存款”，居然是屢屢受到外界批評(píng)的住房公積金。這令她很意外，當(dāng)時(shí)她一下子就把自己公積金賬戶的錢(qián)基本提空了。

    汪淇坦言自己沒(méi)想到能夠取出來(lái)這筆錢(qián)用于首付，因?yàn)橹車(chē)I(mǎi)房的人都告訴她，取公積金必須是付了首付簽訂了購(gòu)房合同之后。汪淇與他們不同的是，她買(mǎi)的是北京的“兩限房”。

    汪淇的幸運(yùn)歸功于北京對(duì)住房公積金制度的一項(xiàng)新探索，出臺(tái)于2009年，北京住房公積金管理中心發(fā)現(xiàn)前一年度不少經(jīng)濟(jì)適用住房和“兩限房”家庭因首付難湊齊而不得不放棄選房資格，隨即在次年的住房公積金實(shí)施細(xì)則中規(guī)定了一項(xiàng)新政策——政策性住房申購(gòu)家庭可提取公積金作首付。

    北京的這一做法后來(lái)也有城市效仿，例如南京、青島等。

    將住房公積金提取用于租房支出，則是更多地方的“新政”。包括北京、上海、陜西、武漢、合肥等省市均有相關(guān)的政策，只是用途雖一致，但具體規(guī)定的細(xì)則不一樣，提取的條件和要辦理的手續(xù)不盡相同。有些地方雖然也開(kāi)了這道口子，但卻對(duì)范圍作了限制，例如安徽的規(guī)定就是租賃保障房可用公積金付房租。廣東也正擬跟進(jìn)，其最近公布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)深化改革的實(shí)施意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》也規(guī)定了允許提取住房公積金支付購(gòu)房首付和房租的內(nèi)容。

    與住房有關(guān)的支出可提取公積金的范圍在近年來(lái)的地方探索中不斷擴(kuò)大，例如在上海、陜西、武漢、合肥等地就規(guī)定住房公積金也可提取用于支付物業(yè)費(fèi)；在中國(guó)南方沿海城市汕頭，就規(guī)定了父母子女可以互提公積金買(mǎi)房。

    走得更遠(yuǎn)的住房公積金新政則是，將住房公積金用于與住房無(wú)關(guān)的緊急事項(xiàng)。例如在陜西、天津、武漢、秦皇島、宜賓、湘潭等地方，就規(guī)定了職工患重大疾病可提取住房公積金；在長(zhǎng)沙、合肥、大慶等地則規(guī)定了失業(yè)達(dá)到一定時(shí)限即可提取住房公積金。

    住房公積金這類用途的擴(kuò)展，湘潭市住房公積金管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人作了極好的解釋：“盡管住房公積金的功能設(shè)計(jì)主要是解決職工的住房問(wèn)題，但當(dāng)繳存人及家庭面臨重大疾病，造成家庭嚴(yán)重困難時(shí)，生存權(quán)是第一位的。因此，將原本用于購(gòu)房的資金用來(lái)治病是合理合情合規(guī)的，是一種人性化的做法。”

    受贊卻不合法

    由于近年來(lái)住房公積金屢屢受到“大量沉睡”、“真正有需要的人用不到”之類的指責(zé)，上述地方的積極探索基本上均受到了社會(huì)輿論的好評(píng)。

    但是，這些探索大多也都突破了現(xiàn)行住房公積金管理?xiàng)l例的規(guī)定，這是目前關(guān)于住房公積金位階最高、并全國(guó)通行的一項(xiàng)行政法規(guī)。

    按照這一法規(guī)的明確規(guī)定，有六種情形可以提取住房公積金：購(gòu)買(mǎi)、建造、翻修、大修自住住房；離休或退休；完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系；出境定居；償還購(gòu)房貸款本息；房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例。

    全國(guó)政協(xié)委員、北京律師劉紅宇早在2012年兩會(huì)上就對(duì)加快住房公積金管理?xiàng)l例的修改提出過(guò)提案，她在接受法治周末記者采訪時(shí)表示，該條例自2002年修訂至今已12年，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需要，出現(xiàn)了如代理提取公積金地下產(chǎn)業(yè)鏈、管理中心挪用住房公積金等各種弊端。

    “同時(shí)，地方政府通過(guò)制定實(shí)施辦法對(duì)住房公積金管理?xiàng)l例進(jìn)行了實(shí)質(zhì)修改，實(shí)際上造成了上位法和下位法的沖突，違反了立法的有關(guān)規(guī)定。”劉紅宇說(shuō)。

    中央國(guó)家機(jī)關(guān)住房資金管理中心耿杰中也公開(kāi)撰文表示，現(xiàn)行條例其實(shí)對(duì)住房公積金的定位十分明確，但由于多種原因，出現(xiàn)了對(duì)公積金的定位逐漸模糊的現(xiàn)象。“住房公積金負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的義務(wù)，極大地沖擊了條例的權(quán)威性。”

    劉紅宇經(jīng)過(guò)調(diào)研后認(rèn)為，現(xiàn)行條例規(guī)定的公積金使用范圍較為狹窄，居民的一些合理消費(fèi)支出未能得到支持。比如，對(duì)于居民住房裝修等住房消費(fèi)支出未作出規(guī)定，對(duì)于房租的合理消費(fèi)支出卻不合理地設(shè)置了與家庭工資收入的匹配比例；比如，條例規(guī)定住房公積金的所有權(quán)歸職工個(gè)人，卻未允許職工個(gè)人提取用于職工個(gè)人及其家庭成員大病重病的醫(yī)療支出。

    長(zhǎng)期研究住房公積金制度的專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜對(duì)法治周末記者說(shuō)，在她看來(lái)，條例的規(guī)定本來(lái)就有不足之處。因住房公積金的初衷是為了存錢(qián)買(mǎi)房，不能用于其他消費(fèi)，但其實(shí)現(xiàn)在國(guó)家政策都在倡導(dǎo)鼓勵(lì)年輕時(shí)租房，可又不讓將這筆錢(qián)用于房租，這本身就是矛盾的。

    南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初認(rèn)為，一些地方嘗試大病提取公積金的政策，對(duì)于公積金制度而言，如果明確了公積金制度逐步退出且逐步并入社會(huì)保障的改革方向，那么是可喜的探索。如果，沒(méi)有并入社會(huì)保障的預(yù)期方向，那么，對(duì)于公積金制度的可持續(xù)性必然是不利的。

    “關(guān)鍵問(wèn)題還是‘公積金制度是不是退出’這一目標(biāo)的盡早確定。”鐘茂初說(shuō)。

    “只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”

    汪利娜告訴法治周末記者，幾年前對(duì)于一些地方探索的做法，條例就準(zhǔn)備修改予以確認(rèn)。“但相關(guān)部門(mén)辦事從來(lái)都是拖拖拉拉，到現(xiàn)在還是只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。”她感慨地說(shuō)。

    于1999年由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的住房公積金管理?xiàng)l例，在2002年時(shí)進(jìn)行過(guò)第一次修訂；此后住建部于2011年再次啟動(dòng)了對(duì)條例的修改工作，而且兩次提出在當(dāng)年度完成草案稿的修訂，最近一次提出要爭(zhēng)取在2013年6月前完成并上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，但至今仍沒(méi)有出臺(tái)。

    鐘茂初對(duì)法治周末記者分析稱，他猜測(cè)條例的修改兩年未按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的原因可能是各種利益矛盾尚未協(xié)調(diào)到位。

    他說(shuō)，這可能包括公積金制度是退出還是繼續(xù)維持，這一終極目標(biāo)尚未定奪。而且如何解決公積金管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)的政策設(shè)想，與現(xiàn)有指定的金融機(jī)構(gòu)之間的矛盾也并不容易。

    “公積金管理機(jī)構(gòu)，只有轉(zhuǎn)化為完全的金融機(jī)構(gòu)，才有可能運(yùn)營(yíng)其存量資金獲得較高收益，以高于銀行長(zhǎng)期存款的利率水平支付繳存者收益，才能解決繳存者不愿繳存的問(wèn)題、力圖越早使用或支取的問(wèn)題，才能維持公積金存量水平。但是，這勢(shì)必減少既有金融機(jī)構(gòu)的利益。”

    此外，鐘茂初指出，全國(guó)與地方公積金管理機(jī)構(gòu)之間的矛盾可能也是待決的問(wèn)題之一。全國(guó)的公積金集中起來(lái)，才有可能更有效地統(tǒng)籌配置使用、獲得更高的收益，但是，各地自由使用資金的權(quán)力就會(huì)失去。

    汪利娜在分析條例遲遲出不來(lái)的原因時(shí)則更加直接地批評(píng)說(shuō)，等同于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的公積金，只有老百姓多存錢(qián)、不用錢(qián)，相當(dāng)于低息存款，機(jī)構(gòu)才能從利差中獲得更多他們可支配的收入。“這當(dāng)中牽涉很多利益。”她說(shuō)。

    “可以像個(gè)人所得稅一樣，公開(kāi)征求大家的意見(jiàn)。如果是閉門(mén)造車(chē)，當(dāng)然怎么對(duì)自己怎么有利怎么來(lái)。”她直指。

    公積金去哪兒？

    從當(dāng)前實(shí)際效果來(lái)看，住房公積金已背離了當(dāng)初給中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了給高收入人群的“錦上添花”

    因“沉睡”數(shù)量龐大，被指淪為“劫貧濟(jì)富”工具的住房公積金再次成為眾矢之的。

    作為一項(xiàng)已實(shí)行15年的制度，住房公積金究竟應(yīng)如何改革？其未來(lái)又將何去何從？

    舶來(lái)品

    公積金遭到眾人“吐槽”，在某國(guó)企住房公積金管理處負(fù)責(zé)人陳琦(化名)看來(lái)，早已見(jiàn)怪不怪，因?yàn)?ldquo;在公積金發(fā)展的這些年來(lái)，一直就沒(méi)間斷過(guò)”。

    1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布住房公積金管理?xiàng)l例，這被認(rèn)為是我國(guó)住房公積金制度的開(kāi)始。

    其實(shí)早在條例出臺(tái)前，地方上就已經(jīng)進(jìn)行了嘗試。陳琦向法治周末記者介紹，住房公積金制度在我國(guó)初現(xiàn)雛形是1991年。

    這一年5月，上海房改方案在借鑒了新加坡公積金制度的基礎(chǔ)上提出了住房公積金制度，意在通過(guò)提高職工的支付能力鼓勵(lì)職工買(mǎi)房。

    陳琦告訴法治周末記者，在20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)一直實(shí)行福利分房體制，而隨著地方財(cái)力困難、企業(yè)效益滑坡等影響，住房解困速度在逐漸減慢。這時(shí)出現(xiàn)由國(guó)家、集體、個(gè)人三位一體的籌資機(jī)制，將職工的一部分經(jīng)濟(jì)力量投入到住宅上來(lái)提高他們自我購(gòu)房支付能力的制度就顯得很有必要。

    陳琦回憶，當(dāng)時(shí)上海規(guī)定的住房公積金存繳比例是單位和個(gè)人各繳基本工資的5%，由于這一比例占工資比例較低，而且單位還會(huì)出資為職工繳存另一半，在當(dāng)時(shí)被普遍接受。

    繼上海試行后，1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合本地實(shí)際的住房公積金制度。1994年，國(guó)務(wù)院在總結(jié)部分城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要在全國(guó)全面推行住房公積金制度。

    但陳琦坦言，在實(shí)際執(zhí)行中，早期各地的住房公積金制度還是存在一些問(wèn)題。

    一方面很多單位還沒(méi)有意識(shí)為職工主動(dòng)繳納住房公積金，只能靠各地成立的住房公積金管理中心不斷去“游說(shuō)”，而且當(dāng)時(shí)全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致繳納比例非常隨意。

    陳琦透露，當(dāng)時(shí)大多數(shù)城市采用的都是上海的“雙5%”比例，但在實(shí)際操作中不少單位會(huì)“討價(jià)還價(jià)”來(lái)降低繳納比率，為了盡快建立起住房公積金體系，相關(guān)機(jī)構(gòu)往往只能同意。

    此外，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)仍未完全脫離福利分房制度，所以住房公積金在實(shí)際使用中基本集中用于向參加公積金制度的單位發(fā)放買(mǎi)房、建房貸款，用于職工個(gè)人使用的情況很少。

    這一情況在1998年7月隨著停止福利分房制度而改變；1998年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)，要求全面推行住房公積金制度，同時(shí)調(diào)整了使用方向，不再發(fā)放單位和政府項(xiàng)目貸款，而是向職工個(gè)人發(fā)放貸款，用于購(gòu)買(mǎi)、建造和大修自住住房。

    “此時(shí)住房公積金發(fā)展進(jìn)入了新階段，也就是沿用至今的模式。”陳琦介紹。

    “違背初衷”

    如果把1999年國(guó)務(wù)院條例視為我國(guó)住房公積金制度的正式開(kāi)端，這項(xiàng)制度在我國(guó)已實(shí)行了15年，作為一項(xiàng)為職工實(shí)現(xiàn)“購(gòu)房夢(mèng)”的社會(huì)福利保障制度，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授李長(zhǎng)安在接受法治周末記者采訪時(shí)對(duì)其給予了積極評(píng)價(jià)，“2011年我國(guó)住房公積金繳存已經(jīng)覆蓋了近80%的城鎮(zhèn)職工，繳存總額超過(guò)了2萬(wàn)億元，不少人都通過(guò)公積金貸款住上了新房，應(yīng)該說(shuō)住房公積金制度在促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高城鎮(zhèn)居民居住水平方面還是發(fā)揮了一定的積極作用”。

    但李長(zhǎng)安同時(shí)強(qiáng)調(diào)，如今住房公積金非常“尷尬”，與當(dāng)初設(shè)想的“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼，讓普通職工尤其是中低收入家庭買(mǎi)得起房、住得上房”的初衷有些“背道而馳”。

    “現(xiàn)在住房公積金已經(jīng)陷入了‘濟(jì)富不濟(jì)貧’的怪圈。”南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初在接受法治周末記者采訪時(shí)的說(shuō)法則更為直接。

    近日媒體開(kāi)展的一項(xiàng)針對(duì)住房公積金的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查也印證了上述說(shuō)法，有近六成的受訪網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有住房公積金政策對(duì)扶持中低收入者購(gòu)房的目的效果不明顯。

    “有錢(qián)的單位多繳，沒(méi)錢(qián)的少繳，還有的不繳。”在李長(zhǎng)安看來(lái)，住房公積金的不公平，從最初的繳納環(huán)節(jié)就已突顯出來(lái)。住建部2011年的調(diào)查結(jié)果就顯示，非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例還不足20%。

    陳琦向記者透露，目前我國(guó)規(guī)定住房公積金繳存比例為職工月基本工資的5%至12%，實(shí)際執(zhí)行中不少效益好的單位并不遵守12%的上限標(biāo)準(zhǔn)，“住房公積金已成為一些單位增加職工福利的方式，因?yàn)槔U納公積金不用納稅，收入越高的人住房公積金補(bǔ)貼也越多”。

    此外，住房公積金的使用更為人所詬病。

    1999年的條例明確指出，職工個(gè)人以及單位為其繳存的住房公積金實(shí)行專戶存儲(chǔ)，其所有權(quán)歸職工個(gè)人所有。但鐘茂初直言，想使用這筆錢(qián)還需跨過(guò)眾多“門(mén)檻”，如購(gòu)房需先付齊首付款才可提取公積金貸款等。

    “種種限制條件使得許多低收入人群無(wú)法滿足最低提取條件，而有能力支付首付款的高收入人群則可提取公積金貸款，這就形成了多數(shù)中低收入者用自己的儲(chǔ)蓄為少數(shù)高收入者購(gòu)房提供補(bǔ)貼的扭曲格局。”

    鐘茂初坦言，當(dāng)初設(shè)立住房公積金是將其作為互助性質(zhì)的住房保障基金，意圖通過(guò)眾多民眾住房資金的積累和周轉(zhuǎn)采取金融互助方式提高全民購(gòu)房的支付能力，而從當(dāng)前實(shí)際效果來(lái)看，住房公積金已背離了當(dāng)初給中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了給高收入人群的“錦上添花”。

    各種限制門(mén)檻使得住房公積金的利用率在下降、結(jié)余額在攀升。2012年，北上廣三地的貸款余額只占繳存余額的六至八成，大數(shù)額住房公積金存在結(jié)余。

    “高結(jié)余帶來(lái)的是高貶值，在當(dāng)前房?jī)r(jià)飛漲的時(shí)代，住房公積金的保障能力在不斷下降。”鐘茂初強(qiáng)調(diào)，按照現(xiàn)行公積金運(yùn)行機(jī)制，如果職工不買(mǎi)房只租房，多數(shù)公積金就只能在退休后提取出來(lái)，然而這樣一筆強(qiáng)制性的“超長(zhǎng)期存款”年利率卻低于銀行存款利率，即便在退休后取出這筆錢(qián)也會(huì)極大貶值。

    在這種情況下，盡早提取公積金成了很多人的愿望，在鐘茂初看來(lái)，這也是社會(huì)上非法騙提、騙貸公積金事件屢屢發(fā)生的原因，“這從一個(gè)側(cè)面反映了制度沒(méi)有為那些沒(méi)有購(gòu)房意愿的民眾設(shè)定合理合法的公積金提取和使用渠道，當(dāng)民眾都在想方設(shè)法盡快提取自己的那份資金時(shí)，原本資金‘互助’的目標(biāo)也就變得名存實(shí)亡了。”

    何去何從

    其實(shí)對(duì)于住房公積金存在的問(wèn)題，官方并非沒(méi)有意識(shí)。2012年和2013年住建部均提出要在當(dāng)年年度內(nèi)完成條例“草案稿”的修訂工作，然而時(shí)至今年，修訂工作依然“難產(chǎn)”。

    目前，社會(huì)各界已達(dá)成共識(shí)，住房公積金制度必須抓緊改革。但對(duì)于改革方向卻存在不同意見(jiàn)。

    李長(zhǎng)安認(rèn)為住房公積金起碼要保證起到應(yīng)有的保障作用，建議降低公積金提貸條件并簡(jiǎn)化提貸和申請(qǐng)流程，尤其要對(duì)中低收入人群做更多傾斜，比如對(duì)低收入人群而言，首付款就難以承受，雙方簽署合同并交付部分定金后就應(yīng)允許提取公積金用于首付款。

    此外，李長(zhǎng)安強(qiáng)調(diào)，應(yīng)鼓勵(lì)民眾先租房再買(mǎi)房，目前一些地方已經(jīng)允許用住房公積金租房，但仍存在需要稅務(wù)發(fā)票證明等繁瑣程序，要適當(dāng)簡(jiǎn)化。

    至于沒(méi)有購(gòu)房、租房需求的民眾如何使用住房公積金的問(wèn)題，廣州政協(xié)委員曹志偉曾建議擴(kuò)大公積金使用范圍，覆蓋至住房、醫(yī)療、教育三大領(lǐng)域。

    李長(zhǎng)安認(rèn)為還是應(yīng)該?？顚Ｓ?，范圍不宜太廣，“如果公積金支出項(xiàng)目增加，為了避免濫用可能會(huì)進(jìn)一步提高貸款利率，況且易與國(guó)家現(xiàn)有的醫(yī)療、教育保障制度沖突交叉，面臨管理困境”。他覺(jué)得可以考慮擴(kuò)大受益人群的范圍，比如可以允許直系家庭成員在經(jīng)繳存人書(shū)面同意后進(jìn)行使用。

    住房公積金如何保值增值也是重點(diǎn)，法治周末記者在4月6日隨機(jī)對(duì)8名北京市民進(jìn)行的調(diào)查中，有6人均表示對(duì)住房公積金未來(lái)的收益非?？粗亍Ｊ忻癯炭【椭毖宰约翰毁I(mǎi)房不租房，也得存住房公積金，年利率算下來(lái)卻比銀行利息還低，如果不改變現(xiàn)狀，還不如“想轍”把錢(qián)弄出來(lái)做理財(cái)劃算。

    “提高公積金存款利率、增強(qiáng)收益有助于改變民眾的態(tài)度。”但陳琦指出，住房公積金收益低有其自身原因，根據(jù)條例，住房公積金增值途徑只有貸款賺取存貸利差，在銀行作中長(zhǎng)期存款和投資國(guó)債三種方式，收益率有限。他建議應(yīng)擴(kuò)大公積金投資渠道，通過(guò)市場(chǎng)化手段擇優(yōu)選取基金管理公司對(duì)公積金進(jìn)行保值增值的運(yùn)營(yíng)管理，并出臺(tái)公積金投資優(yōu)惠政策，對(duì)住房公積金的投資收益等減稅或免稅。

    李長(zhǎng)安強(qiáng)調(diào)，如果擴(kuò)大公積金投資渠道，也應(yīng)健全相關(guān)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，并考慮將住房公積金制度上升到法律層面。

    目前我國(guó)有關(guān)住房公積金的規(guī)定只有1999年條例，并沒(méi)有相應(yīng)的法律進(jìn)行剛性約束。李長(zhǎng)安指出，這不但使一些企業(yè)敢于逃避或超額繳納公積金，也無(wú)法對(duì)公積金起到有效監(jiān)管。2013年5月，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書(shū)記車(chē)世剛被查出違法挪用住房公積金11.25億元，創(chuàng)下全國(guó)住房公積金被挪用的紀(jì)錄，“上升到法律將對(duì)各類違規(guī)違法行為進(jìn)行制約并有效打擊，有助于改善住房公積金的種種亂象”。

    在鐘茂初看來(lái)，住房公積金互助性住房保障的作用在當(dāng)下已不可能有效，也沒(méi)有必要，繼續(xù)延續(xù)只會(huì)使矛盾越積越多，“住房公積金制度及其管理制度應(yīng)適時(shí)退出”。

    鑒于公積金制度已運(yùn)行多年，很難突然終止，鐘茂初建議可逐漸把公積金轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障制度的一部分，“對(duì)于已有住房貸款者，無(wú)論是公積金貸款還是商業(yè)貸款，其公積金繳存應(yīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為還款，其他公積金全部轉(zhuǎn)為社會(huì)保障資金，使資金擁有者可自主用于子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、再就業(yè)等方面，逐步淡化其住房保障職能。這應(yīng)是住房公積金制度逐步退出的一種方式”。

    新加坡公積金制度

    眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度實(shí)際上是新加坡的發(fā)明創(chuàng)造，最早于上世紀(jì)90年代初被中國(guó)的上海市于房改方案中借鑒試用，后來(lái)推廣至全國(guó)形成今天的住房公積金制度。

    那么，在首創(chuàng)這一制度的新加坡，公積金制度是怎樣一種設(shè)計(jì)呢？

    起源與變化

    新加坡的中央公積金制度是在1955年通過(guò)頒行《中央公積金法》確立的。當(dāng)時(shí)的新加坡還是英屬殖民地，除公務(wù)員和少部分雇員外，其他群體都沒(méi)有正式的養(yǎng)老保障，于是當(dāng)時(shí)的英國(guó)殖民政府就推行了中央公積金制度，即相當(dāng)于強(qiáng)制性的存款儲(chǔ)蓄，為退休后提供養(yǎng)老保障。

    中央公積金制度實(shí)際上是獨(dú)立于政府預(yù)算之外、由立法強(qiáng)制推行的國(guó)民儲(chǔ)蓄計(jì)劃，雇主與雇員分別按薪資一定比例抽出薪資的一部分存入個(gè)人公積金賬戶并按期結(jié)息。

    中央公積金制度建立以后，隨著社會(huì)的發(fā)展不斷探索創(chuàng)新，逐步從單一的養(yǎng)老保障儲(chǔ)蓄功能拓展成涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等內(nèi)容的社會(huì)保障制度，也是目前世界上功能最全面的社會(huì)保障制度。

    “這是多種保障集于一體的社會(huì)保障制度，制度上確定了多種社會(huì)保障間的共通性，值得借鑒。”南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初介紹說(shuō)。

    例如，在住房方面，中央公積金既可以用于支付房款、歸還房貸，還可以申請(qǐng)低息貸款，并可以在退休前提前支出。醫(yī)療方面，可用作本人及家屬的就醫(yī)費(fèi)用；教育方面，可用于為子女交學(xué)費(fèi)，等等。

    在新加坡，公積金和本人薪資的占比，是隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整的。

    在這一制度創(chuàng)設(shè)的初期，公積金為月薪的10%，由雇員和雇主各付5%；上世紀(jì)70年代，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這一比例逐步增至16%、20%、30%，仍是個(gè)人單位各付一半；上世紀(jì)80年代，新加坡經(jīng)濟(jì)巔峰時(shí)，公積金曾高達(dá)50%，后來(lái)經(jīng)濟(jì)衰退又再降低。

    后來(lái)隨著從業(yè)者收入的普遍提高，個(gè)人經(jīng)濟(jì)承受能力相應(yīng)擴(kuò)大，公積金的繳存比例分配也發(fā)生變化，例如1988年時(shí)36%的公積金，個(gè)人須交納24%，雇主只交納12%。

    具體操作及做法

    新加坡公積金的存款利率是根據(jù)大銀行的定期存款與儲(chǔ)蓄的平均利率確定的，該利率每半年調(diào)整一次。此外，為公積金會(huì)員的基本利益，中央公積金法令還規(guī)定，公積金的最低利率為2.5%。

    中央公積金局是公積金的管理部門(mén)，屬于半官方性質(zhì)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，隸屬于勞工部。中央公積金局采用會(huì)員制，新加坡所有受雇的公民和永久居民均是其會(huì)員。公積金局負(fù)責(zé)對(duì)每月繳納的公積金加上應(yīng)得利息，計(jì)入會(huì)員的賬戶，實(shí)行專戶專儲(chǔ)。會(huì)員的存款采用個(gè)人賬戶集中管理的辦法，并每年都經(jīng)過(guò)國(guó)家審計(jì)部門(mén)審計(jì)。

    “我國(guó)學(xué)了半天沒(méi)學(xué)像，新加坡的公積金賬戶是個(gè)人賬戶。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融中心主任汪利娜告訴法治周末記者。

    據(jù)了解，新加坡中央公積金會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶分為三個(gè)部分，一個(gè)是普通賬戶，用于購(gòu)房、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)和教育支出；二是保健賬戶，主要用于支付本人及直系親屬醫(yī)療費(fèi)用；三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出以及經(jīng)允許情況下的投資，一般在退休前不能動(dòng)用。三個(gè)賬戶的公積金所占薪資比例不同，逐個(gè)降低。

    同時(shí)為了保證公積金?？顚Ｓ煤头e累規(guī)模，《中央公積金法》也對(duì)公積金的提取和投資作出了嚴(yán)格限制，例如進(jìn)行投資時(shí)須滿足最低存款額規(guī)定，并且運(yùn)用公積金投資所得必須返回個(gè)人公積金賬戶，等等。

    盡管法律規(guī)定允許公積金局動(dòng)用一定數(shù)額的公積金通過(guò)投資方式保值增值，但事實(shí)上閑置資金幾乎全部被存入了新加坡中央銀行，用于購(gòu)買(mǎi)政府債券，這是為了降低風(fēng)險(xiǎn)保證會(huì)員利益不受損害。

    當(dāng)公積金局以結(jié)余的公積金購(gòu)買(mǎi)政府債券時(shí)，政府給予的債券利率也與公積金的存款利率是相等的。

    而中央公積金局的收入主要來(lái)源于對(duì)雇主遲繳或違繳公積金的罰款、銀行存款和政府債券的利息等，一般其收入都大于開(kāi)支，盈余部分存入儲(chǔ)備基金。

    對(duì)于違反中央公積金法令，拒繳或滯繳公積金的雇主，中央公積金局則通過(guò)稽查部門(mén)抽查或雇員舉報(bào)加以監(jiān)督，若收到其通知的雇主仍不繳納，則可付諸法律強(qiáng)制執(zhí)行。此外，中央公積金局每半年便將公積金的存款結(jié)單寄給會(huì)員，并允許會(huì)員隨時(shí)查詢、核對(duì)自己的個(gè)人公積金賬戶。