舊城改造中的“公共利益”

    對于一切與征收拆遷有關(guān)的“為了公共利益”的目的性表述，我從邏輯推理和法律依據(jù)兩方面，持理性的質(zhì)疑。本文僅以舊城改造為例(暫不涉及集體土地的征收征用)作簡要分析。

    一、“公共利益”的不確定性。“公共利益”是一個指示性表述，在不同情形下、涉及到不同事項時，它的內(nèi)容是不同的。“公共利益”的不確定性至少表現(xiàn)在:1.“公共”的范圍是不確定的;2.“公共利益”的界定程序也是不確定的。前一個問題與行政區(qū)劃或者特定人群關(guān)系較大，相對容易解決;但后一個不確定性要復雜得多，解決不好就必然直接導致所有受到“公共利益”不利影響的個人對“公共利益”以及以此為名所發(fā)生的行為的不認同。

    二、真正“為了公共利益”的行為，不應當引起大面積的激烈對抗。如果一項行為真的是“為了公共利益”，則應當通過公正的程序為特定范圍之公眾所認同。這種認同不是征得每一個人的同意，而是絕大多數(shù)人的同意。比“同意”本身更重要的，是征得“同意”的程序，包括對“同意”標準的界定:首先，“同意”的標準是簡單多數(shù)還是絕對多數(shù);其次，“多數(shù)”的具體比例是什么(三分之二?四分之三?);再次，得出“同意”結(jié)果的方式與過程是什么——是全體利害關(guān)系人的票決制(直接民主)，還是權(quán)力機關(guān)的審議(代議)，或是行政機關(guān)的決定(推定授權(quán))……這些規(guī)則都需要明確。在規(guī)則明確的前提下，無論采取哪一種方式，最后的結(jié)果都應該是全體利害關(guān)系人能夠接受的，包括少數(shù)人可能不同意，但因為“同意”的程序是法定的而且公正的，就應當接受(如果不接受就要承擔違法的不利后果)。在這種情況下，少數(shù)人的抵制不會引發(fā)大面積的激烈對抗(例如“群體性事件”);即便有對抗，也不會引發(fā)社會的廣泛同情，包括不會成為熱點新聞。

    三、現(xiàn)行立法上的沖突?，F(xiàn)在把焦點集中在舊城改造上。2011年實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱征收補償條例)第8條對什么情況下的征收屬于“為了公共利益”作了列舉性規(guī)定，其中第(五)項是“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”，指的就是政府組織的舊城改造。這部行政法規(guī)取代了1991年起實施了10年的《城市房屋拆遷管理條例》，被認為是解決拆遷中因“公共利益”之爭引發(fā)沖突的一部重要的立法。然而，征收補償條例卻有兩個先天的缺陷:1.超越立法權(quán)限。根據(jù)憲法第13條的規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，即征收征用只能依照法律規(guī)定，行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定;2.作為征收補償條例的上位法，土地管理法(1986，1988，1998，2004)第58條明確規(guī)定:“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……”對土地管理法第58條第一項和第二項的唯一既合乎邏輯、又符合事實的解釋是，舊城改造(第二項)不屬于“為了公共利益需要使用土地”(第一項)。

    舊城改造中“公共利益”的爭議，提示了征收拆遷制度民主化程度嚴重不足，合法性問題也大有可商榷的余地。若要減少和平息征收拆遷相關(guān)利益沖突及其對社會和諧安定的不利影響，對制度本身的檢討已經(jīng)迫在眉睫。