土地流轉(zhuǎn)離不開(kāi)法律的保障

    黨的十八屆三中全會(huì)提出，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。今年兩會(huì)政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)”。全國(guó)兩會(huì)期間，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村改革的關(guān)鍵備受關(guān)注。全國(guó)人大代表、河南省開(kāi)封市市長(zhǎng)吉炳偉認(rèn)為，“集體土地流轉(zhuǎn)存在兩個(gè)問(wèn)題不容忽視，集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，均需要統(tǒng)一規(guī)范。”

    吉炳偉告訴記者，目前，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村土地市場(chǎng)處于發(fā)展初期，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，如土地流轉(zhuǎn)交易程序混亂，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，一些地方違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地農(nóng)業(yè)用地用途等。“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)需要法律保障，做到有法可依。”

    集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式落后

    據(jù)了解，2002年8月頒布的土地承包法對(duì)集體承包土地流轉(zhuǎn)作出規(guī)定。2005年1月，農(nóng)業(yè)部制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)作出進(jìn)一步規(guī)范。

    “傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求的需要。”吉炳偉說(shuō)。他以開(kāi)封市為例介紹，截至2013年底，開(kāi)封市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積100萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的18.9%;流轉(zhuǎn)去向上，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積占流轉(zhuǎn)總面積的46.4%，轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)的比例更低;流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶20余萬(wàn)戶，占該市總農(nóng)戶數(shù)的21%;簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同10萬(wàn)余份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積54.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的54.9%。

    據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，開(kāi)封市有流轉(zhuǎn)土地1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體68家，面積14.7萬(wàn)畝，其中合作社50家、企業(yè)12家、大戶6家。

    “流轉(zhuǎn)面積小、流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)合同簽訂率不高、流入新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體面積不大等表現(xiàn)較為突出，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)。”吉炳偉說(shuō)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。今年兩會(huì)政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)”。全國(guó)兩會(huì)期間，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村改革的關(guān)鍵備受關(guān)注。全國(guó)人大代表、河南省開(kāi)封市市長(zhǎng)吉炳偉認(rèn)為，“集體土地流轉(zhuǎn)存在兩個(gè)問(wèn)題不容忽視，集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，均需要統(tǒng)一規(guī)范。”

    吉炳偉告訴記者，目前，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村土地市場(chǎng)處于發(fā)展初期，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，如土地流轉(zhuǎn)交易程序混亂，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，一些地方違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地農(nóng)業(yè)用地用途等。“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)需要法律保障，做到有法可依。”

    集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式落后

    據(jù)了解，2002年8月頒布的土地承包法對(duì)集體承包土地流轉(zhuǎn)作出規(guī)定。2005年1月，農(nóng)業(yè)部制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)作出進(jìn)一步規(guī)范。

    “傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求的需要。”吉炳偉說(shuō)。他以開(kāi)封市為例介紹，截至2013年底，開(kāi)封市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積100萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的18.9%;流轉(zhuǎn)去向上，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積占流轉(zhuǎn)總面積的46.4%，轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)的比例更低;流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶20余萬(wàn)戶，占該市總農(nóng)戶數(shù)的21%;簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同10萬(wàn)余份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積54.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的54.9%。

    據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，開(kāi)封市有流轉(zhuǎn)土地1000畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體68家，面積14.7萬(wàn)畝，其中合作社50家、企業(yè)12家、大戶6家。

    “流轉(zhuǎn)面積小、流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)合同簽訂率不高、流入新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體面積不大等表現(xiàn)較為突出，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)。”吉炳偉說(shuō)。

    集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)突破法律規(guī)定

    吉炳偉介紹說(shuō)，近年來(lái)，集體土地市場(chǎng)發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易活躍，集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，其積極作用有三方面:有利于增加農(nóng)民收入，有利于優(yōu)化配置集體土地資源，提高土地利用效率，節(jié)約土地資源，有利于建立統(tǒng)一、平等、有序的土地市場(chǎng)。按照目前的法律規(guī)定，國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是法律允許并予以保護(hù)的，集體土地產(chǎn)權(quán)入市則受到法律嚴(yán)格限制。

    “但現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，并且愈演愈烈。”吉炳偉說(shuō)。目前，全國(guó)不少地方政府都在積極推動(dòng)或由農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行更多的相關(guān)實(shí)踐，雖然各地實(shí)踐探索不盡相同，但基于現(xiàn)實(shí)合理性所總結(jié)的典型經(jīng)驗(yàn)或成功模式，大多已突破了現(xiàn)行法律所設(shè)置的樊籠，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制約格局提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)目前對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定極為零散，各地法規(guī)參差不齊。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀已落后于社會(huì)發(fā)展，成為亟待解決的問(wèn)題。

    “希望全國(guó)人大常委會(huì)能加快集體土地流轉(zhuǎn)法的立法進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地入市，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。”吉炳偉建議。

    吉炳偉介紹說(shuō)，近年來(lái)，集體土地市場(chǎng)發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易活躍，集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，其積極作用有三方面:有利于增加農(nóng)民收入，有利于優(yōu)化配置集體土地資源，提高土地利用效率，節(jié)約土地資源，有利于建立統(tǒng)一、平等、有序的土地市場(chǎng)。按照目前的法律規(guī)定，國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是法律允許并予以保護(hù)的，集體土地產(chǎn)權(quán)入市則受到法律嚴(yán)格限制。

    “但現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，并且愈演愈烈。”吉炳偉說(shuō)。目前，全國(guó)不少地方政府都在積極推動(dòng)或由農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行更多的相關(guān)實(shí)踐，雖然各地實(shí)踐探索不盡相同，但基于現(xiàn)實(shí)合理性所總結(jié)的典型經(jīng)驗(yàn)或成功模式，大多已突破了現(xiàn)行法律所設(shè)置的樊籠，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制約格局提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)目前對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定極為零散，各地法規(guī)參差不齊。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀已落后于社會(huì)發(fā)展，成為亟待解決的問(wèn)題。

    “希望全國(guó)人大常委會(huì)能加快集體土地流轉(zhuǎn)法的立法進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地入市，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。”吉炳偉建議。