全面深化改革三年 土地財(cái)政何去何從

    “抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲”是2014年“政府工作報(bào)告”作出的戰(zhàn)略性部署。“重頭戲”3個(gè)字也是多年來(lái)“政府工作報(bào)告”中，提及財(cái)稅改革酌詞最重的一番表述。那么，“全面深化改革”之年的財(cái)稅改革該如何切入？備受關(guān)注的土地財(cái)政，又該去往何方？

    2013年財(cái)政收支情況顯示：全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入41250億元，比上年增加12732億元，增長(zhǎng)44.6%，占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比重達(dá)69.6%，2012年的這一數(shù)據(jù)是56.1%。1年時(shí)間，該比重上升13.5%。此外，2013年，全國(guó)公共財(cái)政收入增長(zhǎng)10.1%，財(cái)政收入比上年增加11889億元。這意味著，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增速是全國(guó)公共財(cái)政收入增速的4.3倍，土地財(cái)政收入增幅比公共財(cái)政收入增幅還多843億元。

    是什么推升了地方政府對(duì)土地出讓收入的進(jìn)一步依賴？地方政府對(duì)土地出讓金的依賴并不是先天存在的?，F(xiàn)行財(cái)稅體制、公共服務(wù)支出、土地快速增值，共同促成了土地財(cái)政的形成。1994年分稅制改革之前，地方財(cái)政比中央財(cái)政“寬裕”。那個(gè)時(shí)期，地方財(cái)政收支規(guī)模約占全國(guó)財(cái)政收支規(guī)模的七成，中央財(cái)政時(shí)常要向地方借款。分稅制改革之后，這一比例關(guān)系發(fā)生了倒轉(zhuǎn)——從以往的地方占七成，中央占三成，變成改革后，地方占三成，中央占七成。地方開(kāi)始反過(guò)頭來(lái)向中央借錢(qián)，這也是今天被稱之為“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”的制度前身。按理說(shuō)，無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，誰(shuí)占多、誰(shuí)占少并沒(méi)有太大問(wèn)題，無(wú)非是“鍋里和碗里”的關(guān)系。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方肩負(fù)的公共管理職能開(kāi)始增多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理等，都需要資金持續(xù)投入。而且，這樣的支出，原則上只能增加，不能減少。各地財(cái)政支出壓力普遍開(kāi)始增大。盡可能地多籌集財(cái)政收入，成了各地方回避不了的現(xiàn)實(shí)需要。

    恰逢此時(shí)，土地價(jià)格開(kāi)始隨房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮慢慢升溫。1998年之后，各地政府發(fā)現(xiàn)，出讓轄區(qū)內(nèi)國(guó)有城市土地使用權(quán)，可以為地方財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。用兩組數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明：第一，土地出讓收入規(guī)模的變化：1998年，我國(guó)土地出讓收入為507.7億元；2001年，收入上升為1295.89億元；2007年，又升至12216.72億元；2013年，則達(dá)到41250億元。第二，土地出讓金收入占地方財(cái)政收收入比重的變化：1998年~2000年占比都在10%以下，2001年~2013年平均占比超過(guò)50%。因此，有人說(shuō)高地價(jià)是高房?jī)r(jià)的主要推動(dòng)者，并非毫無(wú)道理。但需要注意，如果沒(méi)有城市化建設(shè)的資金需要，沒(méi)有日益提高的公共服務(wù)需求，沒(méi)有人們追求美好居住環(huán)境的愿望，沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期，沒(méi)有超發(fā)的貨幣資金，沒(méi)有土地和房地產(chǎn)價(jià)格中的任何一個(gè)，地價(jià)都不可能自動(dòng)走高，房?jī)r(jià)也不會(huì)如影隨形，地方財(cái)政更難以依靠土地籌集公共支出資金。

    改革之年，自然對(duì)重點(diǎn)難題更有期待。準(zhǔn)確把握深化財(cái)稅改革與土地財(cái)政之間的關(guān)系，有助于厘清下一步行動(dòng)的思路。首先，地方財(cái)政承擔(dān)的龐大支出責(zé)任與其微薄的本級(jí)財(cái)政收入之間存在巨大虧空，必然督促其尋找財(cái)源，補(bǔ)充財(cái)力。換言之，即使不讓地方財(cái)政獲得土地出讓金，那么為了確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持公共環(huán)境衛(wèi)生、保證中小學(xué)教師工資發(fā)放，地方財(cái)政都要想辦法“去收”、“去借”。其次，建立地方稅體系，不一定能直接解決地方財(cái)力不足與土地財(cái)政膨脹。有學(xué)者認(rèn)為，給地方政府房產(chǎn)稅或消費(fèi)稅，增加其財(cái)力，可以減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。這里有三個(gè)問(wèn)題繞不開(kāi)：其一，這些增稅措施與我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅戰(zhàn)略是否存在矛盾；其二，哪一個(gè)稅種能迅速形成4萬(wàn)億元左右的財(cái)政收入代替土地出讓金；其三，今后該如何配置依然具有巨大價(jià)值的國(guó)有土地。最后，依靠土地出讓獲得財(cái)政收入不是中國(guó)特色，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有土地，也會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)交易。解決地價(jià)與房?jī)r(jià)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，關(guān)鍵是改變限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)的模式。適當(dāng)增加土地供給，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，建立土地價(jià)格平穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，而不僅僅是房地產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控機(jī)制。

    土地財(cái)政去哪兒？還要看房?jī)r(jià)、保障房建設(shè)、銀行風(fēng)險(xiǎn)以及地方政府債務(wù)等問(wèn)題如何解決。第一，調(diào)控房?jī)r(jià)的思路正從限購(gòu)限價(jià)走向建立長(zhǎng)效機(jī)制，但具體問(wèn)題需要具體分析。事實(shí)上，中國(guó)大城市和中小城市的房?jī)r(jià)調(diào)控思路已經(jīng)分化。房?jī)r(jià)高漲的“北上廣”，雖有泡沫但更有需求。近半年來(lái)，北京出現(xiàn)了土地交易樓面價(jià)格與同地段商品房?jī)r(jià)格大致相當(dāng)?shù)那闆r。當(dāng)“面包”與“面粉”一個(gè)價(jià)，意味著什么，不難理解。從目前看，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，化解土地財(cái)政越困難。第二，保障房建設(shè)的錢(qián)和地從哪來(lái)。在土地制度沒(méi)有根本性調(diào)整的情況下，城市土地稀缺狀態(tài)還將持續(xù)。各種名目的保障房建設(shè)不僅擠占了其他建設(shè)用地，還需要土地出讓收入輔助建設(shè)。換言之，目前的保障房制度還是處于以地養(yǎng)房的狀態(tài)，土地財(cái)政作用難以替代。第三，在土地財(cái)政視角下，銀行風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)基本上是同一個(gè)問(wèn)題。中國(guó)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資模式不是稅收，而是以土地質(zhì)押為主的政府借款。這些借款有很大部分來(lái)自銀行。2013年年底，審計(jì)署發(fā)布的我國(guó)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元。其結(jié)論是：“從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，只有源源不斷的土地出讓金收入，才可以防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通俗地說(shuō)，還本付息的錢(qián)都要靠賣(mài)地來(lái)籌，這與老百姓拿工資還房貸基本屬于一個(gè)邏輯。因此，土地出讓金作為“活錢(qián)”，還承擔(dān)著保持政府乃至銀行資金流動(dòng)性的任務(wù)。

    總之，逐步化解土地財(cái)政問(wèn)題需要多方聯(lián)動(dòng)。首先，地方財(cái)政支出要有保障。自己找錢(qián)花的現(xiàn)行模式，只會(huì)加劇賣(mài)地沖動(dòng)。其次，土地制度還要調(diào)整。不增加供給，只會(huì)加重市場(chǎng)的漲價(jià)預(yù)期。再次，要為中等收入及以下民眾提供居住保障，也要鼓勵(lì)勤勞致富人群的改善性住房需求。最后，要重視地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。確保地方財(cái)政不出問(wèn)題，才可能減輕其對(duì)土地出讓金的依賴。