“土地財政”成地方頑疾 稅改能否藥到病除

    作為經(jīng)濟體制改革的突破口，財稅領(lǐng)域的改革備受關(guān)注。十八屆三中全會全面勾畫了財稅改革的總體藍圖：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性等。隨著“營改增”等稅制改革的推進，地方稅體系將得到進一步完善，廣遭詬病的“土地財政”等亦有望被更科學(xué)的稅源所取代。而今年的“兩會”，就將成為這一系列改革的破題關(guān)鍵。

    專訪全國政協(xié)委員、財政部財科所所長賈康：

    三步解地方財政困境：擴稅源 嚴(yán)轉(zhuǎn)移 控支出

    在“營改增”持續(xù)推進的背景下，地方稅源進一步縮窄。十八屆三中全會提出，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比例。目前來看，未來資源稅、房產(chǎn)稅和環(huán)境稅均可作為地方稅源重要支柱，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種。

    全國政協(xié)委員、財政部財科所所長賈康在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）采訪時談了他對地方財政以及地方債等問題的看法。

    地方債局部有明顯壓力

    NBD：今年二三線樓市疲軟，土地市場受影響，自然會影響到地方財源中的土地收入，地方債是否會受到影響？有沒有風(fēng)險？

    賈康：客觀來說，前些年，地方債在改進民生、地方經(jīng)濟建設(shè)上起到了支撐作用。目前中國地方債的總量是在安全范圍之內(nèi)，但是，地方債務(wù)局部有明顯壓力，在某些項目上也有特定的風(fēng)險因素，特別是不透明，這種不透明操作給項目帶來了隱性風(fēng)險，這種風(fēng)險不能有效防患于未然，社會代價非常高。雖然總量安全，但是地方債增長比較高，從高速增長來源看，土地指數(shù)較大，這個市場如果出現(xiàn)比較大的松動，比如突然回落的話，要加強關(guān)注。

    NBD：未來在中央層面如何更好地管理地方債問題？

    賈康：從財政體系來說，應(yīng)該是從完善立法源頭開始，那么就是要合理財權(quán)形成現(xiàn)代的預(yù)算，而這個預(yù)算的運行和合理運用資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)這樣一套秩序聯(lián)系在一起，核心就是要把地方債務(wù)陽光化，讓市場包括資本市場更有效地按照現(xiàn)代經(jīng)濟來對接。

    深化省級以下分稅制改革

    NBD：地方債的出現(xiàn)也源于地方財政問題，這又牽扯到分稅制的改革問題，如何厘清這個源頭？

    賈康：中央與地方財力與事權(quán)不匹配的財政體制因素，導(dǎo)致地方政府長期面對資金缺口，這是“土地財政”等問題的制度根源。1994年分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，這個框架增強了中央政府財政收入的比重，有效緩解了中央財政困境，但隨著時間推移，省級以下分稅制遲遲不能到位，對地方財政運轉(zhuǎn)的不良影響日益明顯。至今仍未明確劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)，地方政府缺乏主體稅種，但要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，使得地方財政捉襟見肘，地方債不斷升高，增加了未來引發(fā)財政系統(tǒng)風(fēng)險的隱憂。

    NBD：有很多人對分稅制改革提出異議，認為正是因為分稅改革使得事權(quán)不斷下移，地方承擔(dān)過多的事權(quán)而沒有相應(yīng)的財權(quán)匹配，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)財政危機，你如何看？

    賈康：我不這么認為，分稅制改革的歷史功績具有里程碑意義。有人提出今后可以依靠增值稅式共享，而且實行一地一率。我認為這是一個非常危險的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，顛覆了1994年配套改革的基本制度成果，回到一個“會哭的孩子有奶吃”，天天“跑部錢進”、苦樂不均的狀態(tài)?，F(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)和基層，更傾向于包干制，越困難的地方越是實行包干制。近年備受抨擊的地方政府職能扭曲、行為短期化、“土地財政”化、隱性負債大行其道風(fēng)險不易有效防范等問題，究其根本原因，恰恰就是弊病叢生的分成制、包干制的實際制度狀態(tài)派生的。所以說，深化省級以下分稅制改革迫在眉睫，化解地方債癥結(jié)，勢必回到財稅配套改革如何深化的命題上。

    三方面緩解地方財政困難

    NBD：具體而言，該如何緩解地方財政困難？

    賈康：緩解地方財政困難，首先是積極構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，形成地方政府穩(wěn)定財源。一是推進資源稅改革進程；二是推進不動產(chǎn)稅制改革；三是適時啟動環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇，因此這部分稅收所得也主要歸屬地方。

    另外，需要規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是繼續(xù)擴大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項目；二是完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付，盡量采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統(tǒng)計指標(biāo)，進一步制度化、規(guī)范化；三是加快研究建立生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，即在經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。

    同時，實行更加突出績效的財政支出管理，政府部門花錢要樹立節(jié)約意識，更強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，樹立績效觀念。一段時間以來，從中央到地方貫徹落實中央“八項規(guī)定”要求，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，取得了一定成效。但在國家“錢袋子”收緊的情況下，無論中央還是地方，務(wù)必要結(jié)合全面改革，將“八項規(guī)定”要求長期貫徹落實下去。一方面要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，守住民生底線，確保支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的各項支出；另一方面，要加快完善財政績效管理制度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計和社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督作用，切實提高政府花錢效益，確保把有限的錢用在刀刃上。

    專訪中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文：

    多地調(diào)低財政增長目標(biāo) 難影響財稅改革大局

    如何建立現(xiàn)代財政制度，如何進行十八屆三中全會《決定》提到的預(yù)算管理制度、稅收改革、事權(quán)與支出責(zé)任等改革議題？中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者 （以下簡稱NBD）采訪時表示，今年財政改革破題，是實質(zhì)性的深化改革的需求。

    預(yù)算改革及修法是核心

    NBD：十八屆三中全會布置了系列的財稅改革方案，今年“兩會”上財稅改革也是重點，有哪些財稅改革方案會破題？

    施正文：首先像“營改增”正在擴圍，無論是行業(yè)還是范圍，現(xiàn)在都在逐步擴大。第二，《預(yù)算法》正在修訂中，這是制定財稅改革的整體方案，也是細化三中全會決定的重要內(nèi)容。另外，一般性轉(zhuǎn)移支付也正在制定完善中。今年“兩會”，按照國務(wù)院的具體原則和部署，財稅改革分階段目標(biāo)會比三中全會更細化。像財政部正在制定財稅改革的整體方案，而且有實質(zhì)性進展，像滾動預(yù)算、跨年度預(yù)算、綜合財務(wù)報告等在“兩會”上都會有所體現(xiàn)，這些財政改革都會逐漸推進。

    NBD：目前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢復(fù)雜，多地調(diào)低財政收入增長目標(biāo)，這是否會影響到財政體制改革的推進？

    施正文：今年經(jīng)濟形勢到底與去年有多大不同還不明朗，經(jīng)濟增速可能會略有調(diào)低，但無論是經(jīng)濟發(fā)展還是環(huán)境治理，都需要通過增量調(diào)整，逐步解決發(fā)展中的問題，而不是整體經(jīng)濟降下來。在這種情況下，經(jīng)濟增速不會下調(diào)很多，各個地方的財政收入增長會下調(diào)些，但下調(diào)有限，目前各地降低財政增長目標(biāo)也是象征意義。從經(jīng)濟發(fā)展速度和調(diào)整來看，財政實質(zhì)變化有限。

    今年財稅改革的破題，需要考慮現(xiàn)實因素，是實質(zhì)性的深化改革，經(jīng)濟形勢不是根本原因，而是誘因。今年要落實三中全會決定中關(guān)于財稅改革的很多目標(biāo)和任務(wù)，因此需要實質(zhì)性的舉措，這是直接原因。

    NBD：具體而言，財稅改革涉及預(yù)算的改革，不知這方面會有什么進展？

    施正文：稅制改革主要包括稅收支出及預(yù)算。而今年預(yù)算制度的改革是核心問題。預(yù)算牽扯到財稅的整體改革，三中全會決定里提到很多預(yù)算的要求，這又與《預(yù)算法》的修訂契合。今年應(yīng)該要切實地推進《預(yù)算法》的修訂。預(yù)算改革和《預(yù)算法》的修訂是整個預(yù)算領(lǐng)域最重要的事情，今年是否完成修訂不好說，但肯定會審議，年內(nèi)是否通過不好說，也可能明年通過。

    預(yù)算的改革要做到預(yù)算公開和預(yù)算透明，是預(yù)算修改中最為實質(zhì)的內(nèi)容。預(yù)算改革還涉及到預(yù)算審查、財政整體管理水平以及人大審議的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變等。另外，像地方多大程度上允許發(fā)債，實行什么原則，后期的監(jiān)督如何，建立完整的債務(wù)管理體系，這些也是今年破題的重要方面。

    地方稅體系待完善

    NBD：稅收應(yīng)如何改革？

    施正文：我們最重要的問題不是稅負過高，而是稅負結(jié)構(gòu)不合理。

    稅收要在財政支出方面加大對民生的投入，讓收上來的稅真正利于民生，這才是合理的稅收制度。目前，我們結(jié)構(gòu)調(diào)整主要問題是：第一，間接稅過高，直接稅過低。稅制改革，最主要的是提高直接稅的比重，尤其是房產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅的比重，真正減輕企業(yè)負擔(dān)，消除稅收的逆向調(diào)節(jié)，促進收入分配的公平，這是大的方向。

    第二，從稅收體系來說，目前中央稅和共享稅過多，地方稅的建設(shè)嚴(yán)重滯后，這是地方財政比較困難的根本性問題。未來地方稅的主體稅種主要是房產(chǎn)稅和消費稅。因此，一方面要加快房產(chǎn)稅的立法改革，另一方面要加快消費稅的改革。而且消費稅的改革能夠加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。具體而言，消費稅可由中央稅改成地方稅，另外，讓消費稅中的稅目大部分由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，這對轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)方式和政府定位有很大作用。另外，要加快資源稅和環(huán)境稅的改革。

    NBD：目前我們正在進行“營改增”擴大試點，這對于稅制改革有什么影響？

    施正文：“營改增”本身是促進經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向，另外，有些稅收改革需要“營改增”來鋪路，間接稅要降，像增值稅的改革不僅是要合并稅率，還要降低稅負的規(guī)模，為稅制改革釋放空間。

    增值稅的改革，要把營業(yè)稅并進來，同時適度降低稅賦的比重。因為“營改增”后，增值稅的規(guī)模太大，會使得稅收對分配收入起到逆向調(diào)節(jié)的作用。我們只有加大所得稅、財產(chǎn)稅的改革，才能扭轉(zhuǎn)逆向調(diào)節(jié)，解決分配不公的問題。

    NBD：在財政支出方面，具體有哪些議程和改革措施？

    施正文：支出改革也是今年最迫切的內(nèi)容。財政支出涉及中央與地方的財政體制，這需要加大民生的投入，加大對地方財力的保障力度。

    另外，轉(zhuǎn)移支付制度要加快建立，建立財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的制度，才能使地方政府的職能充分保障。轉(zhuǎn)移支付涉及的是政府間的關(guān)系，需要制度性規(guī)劃，通過立法來推進。

    這還需要劃分中央與地方的事權(quán)。“營改增”之后，地方的稅收越來越少，現(xiàn)在的改革是要將分稅制改革進行修改和完善。

    記者微論

    財稅體制牽住改革“牛鼻子”

    “營改增”、房產(chǎn)稅、“跑部錢進”、個稅、企業(yè)稅負、“三公”經(jīng)費、地方債、《預(yù)算法》……2014年全國“兩會”議題的清單，涉及到財稅改革的內(nèi)容無疑占了很大的篇幅。

    一直以來，財稅改革領(lǐng)域的一舉一動總能吸引諸多目光，成為社會關(guān)注的焦點，因為財稅問題事關(guān)政府、企業(yè)，又關(guān)系著百姓的切身利益。財稅的改革，也是經(jīng)濟領(lǐng)域改革的重要窗口。

    今年“兩會”，財稅改革仍將是社會關(guān)注的焦點。黨的十八屆三中全會賦予了財稅體制改革“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，并對深化財稅體制改革進行了總體部署，列出了改革的清單：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性等。

    改革清單中的內(nèi)容，有些正在推進，有些還停在紙面，還有些在前進中遇到問題。比如《預(yù)算法》修訂已拖延多年，比如專項轉(zhuǎn)移支付改革卡殼，以及地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配問題。

    1994年分稅制改革搭建了中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，但是省級以下分稅制改革卻出現(xiàn)遲滯，到了今天，更由于利益的固化和利益重新劃分，財稅改革阻力重重。

    但無論涉及多少利益，改革不會停止，不僅因為涉及財稅體制自身的改革需要穩(wěn)步推進，同時作為新一輪經(jīng)濟體制改革的突破點，財稅體制改革將成為其他改革的助推器，關(guān)系著深化改革中的一系列重大難題與協(xié)調(diào)配套問題。

    比如財稅改革涉及到社會公平。作為收入分配調(diào)節(jié)的重要工具，新一輪財稅體制改革理應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，再如解決地方債問題，市政債發(fā)行制度有望賦予地方更陽光規(guī)范的融資權(quán)，以實現(xiàn)地方自主財權(quán)和事權(quán)相匹配。

    從目前財稅改革來看，今年在滾動預(yù)算、環(huán)境稅和資源稅開征及防范地方債務(wù)風(fēng)險方面會有所突破。財稅改革的最終目的是要建立科學(xué)的財稅體制，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所言，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。