城鎮(zhèn)化需要多元均衡協(xié)調(diào)發(fā)展

    作者系廣州市社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟研究所所長、教授白國強

    城鎮(zhèn)化并非簡單的人口由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，而是涉及城鄉(xiāng)之間的居民權(quán)益、生產(chǎn)要素、空間分布、產(chǎn)城關(guān)系等多方面的均衡關(guān)系。因此，需要從城鄉(xiāng)多元均衡協(xié)調(diào)的視角，以人的城鎮(zhèn)化為核心，構(gòu)建起科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展體制與機制。這樣才能既醫(yī)治“農(nóng)村病”，又預(yù)防“城市病”，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

    一、建立和完善制度，推動城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)益上的平等

    縮小城鄉(xiāng)差別，關(guān)鍵是推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益的均等化，形成發(fā)展成果共享的體制機制。當(dāng)前，許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程中實現(xiàn)了職業(yè)、地域的轉(zhuǎn)移，但身份的轉(zhuǎn)換還不充分，社會融入、住房及子女就學(xué)等方面的問題還比較突出，也造成了大量的留守兒童、留守老人和留守婦女現(xiàn)象，這既給農(nóng)村發(fā)展帶來問題，也給城市社會發(fā)展帶來隱患。因此，應(yīng)在國家頂層設(shè)計、建立一整套完善制度安排的基礎(chǔ)上，避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“重物輕人”和“半城鎮(zhèn)化”的傾向。按照“以人為本”的理念，從人的需求視角出發(fā)，推動外來務(wù)工人員逐步落戶城鎮(zhèn)，并建立起覆蓋全體居民的義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)益的平等。

二、推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等使用、合理流動，夯實城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)

    我國城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素使用體制機制分割明顯、重城輕鄉(xiāng)，在生產(chǎn)要素使用上不能同權(quán)同價，流動不暢。突出表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)土地不能同權(quán)同價，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場未能形成；農(nóng)村金融體系薄弱，對資本要素的吸聚能力不足；鄉(xiāng)村創(chuàng)新要素缺乏，創(chuàng)新能力很弱，對實用技術(shù)的引進(jìn)及應(yīng)用能力不足。因此，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，要逐步推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等使用、合理流動，使城鄉(xiāng)在一個相對平等的發(fā)展環(huán)境中良性發(fā)展。

    要加快農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在符合土地規(guī)劃的前提下，使鄉(xiāng)村土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。加強農(nóng)村金融體系建設(shè)，積極發(fā)展小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)，引導(dǎo)郵政儲蓄銀行、商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村地區(qū)開設(shè)營業(yè)網(wǎng)點，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)ATM機和商戶POS機的建設(shè)進(jìn)度，為農(nóng)村發(fā)展提供必要的金融支持要大力引導(dǎo)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展，提升農(nóng)村的實用技術(shù)應(yīng)用能力，激發(fā)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展活力。

    三、構(gòu)建大城市與中小城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的空間體系，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局

    在高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國已經(jīng)涌現(xiàn)出一批超級城市和特大城市，導(dǎo)致人口過度膨脹、資源粗放開發(fā)、交通擁堵、空氣污染、用水緊缺等問題，不加以適當(dāng)?shù)目刂埔龑?dǎo)，“大城市病”可能會愈演愈烈。同時，在鄉(xiāng)村地區(qū)，空心村現(xiàn)象比較普遍，村民建房引導(dǎo)控制不足，中心村難以形成，缺乏合理的村落體系。因此，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，需要在空間上對城市和鄉(xiāng)村發(fā)展加以嚴(yán)格的引導(dǎo)，避免城鄉(xiāng)空間擴展的混亂局面。

    為此，要通過主體功能區(qū)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和人口的合理分布，使經(jīng)濟活動和人口逐步向集聚能力較強的城鎮(zhèn)遷移。要優(yōu)化城市群、核心城市、中小城市和中心村的空間布局，努力構(gòu)建分工明確、職能互補、布局合理的城鎮(zhèn)村落體系。要制定科學(xué)的城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，綜合安排生產(chǎn)力布局，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策，引導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)之間合理分布。

    四、協(xié)調(diào)推動城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)

    產(chǎn)城融合是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的內(nèi)在技術(shù)要求。目前，部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了兩個極端的傾向：房地產(chǎn)化和工業(yè)園化，難以實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”，影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，因此需要著力推動產(chǎn)城融合發(fā)展。

    從產(chǎn)城融合的基本要求看，一要做到職住平衡。積極促進(jìn)就業(yè)與居住的融合，使居住人群與就業(yè)人群實現(xiàn)合理的匹配。二要促進(jìn)城鎮(zhèn)各項功能的匹配。這不僅要求城市生產(chǎn)、居住、交通、商業(yè)、休閑娛樂等功能類別之間的匹配，而且要求各類別功能在不同階段及時序上的匹配，這樣才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)在不同時序上的均衡發(fā)展。三要促進(jìn)各項功能在空間上的整合。城鎮(zhèn)居住、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、綠地等在空間上存在一定的相互依存或抑制關(guān)系，應(yīng)在空間上促進(jìn)彼此的有機融合和隔離，形成方便、舒適、生態(tài)的產(chǎn)城融合環(huán)境。四要推動產(chǎn)城融合需要遵循各種價值規(guī)律。在經(jīng)濟價值均衡方面，要遵循運費最省、通勤最少、利潤最大等基本目標(biāo)取向。在生態(tài)價值方面，要盡量避免對資源利用粗放和生態(tài)環(huán)境破壞，推動實現(xiàn)低排放、低污染、低能耗發(fā)展，維護(hù)生態(tài)安全格局，提升環(huán)境質(zhì)量。在文化價值方面，要發(fā)揮地方文化在城鎮(zhèn)建設(shè)中的作用，彰顯城鎮(zhèn)的文化特色和價值。