一些城市地下管線成安全管理灰色地帶

　　中石化黃濰輸油管線爆燃事故不僅敲響了安全警鐘，也引發(fā)了人們對(duì)城市地下管線管理和規(guī)劃問題的關(guān)注。11月28日，國家安全監(jiān)管總局部署對(duì)全國油氣輸送管道和城市地下管網(wǎng)開展安全整治。安全整治將重點(diǎn)排查規(guī)劃設(shè)計(jì)、管線質(zhì)量、保護(hù)措施、維護(hù)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督責(zé)任、應(yīng)急預(yù)案和演練、基礎(chǔ)管理等7方面內(nèi)容。

　　就地下管線安全問題，中國青年報(bào)記者采訪了多名專家，他們認(rèn)為，城市管網(wǎng)建設(shè)“重地上、輕地下”已成頑疾，并且國家目前只有有關(guān)專業(yè)管線的法律，沒有管線綜合管理的法規(guī)，由此也埋下了許多安全隱患。

　　“是管線規(guī)劃問題更是企業(yè)管理不力”

　　“為什么不疏散群眾”、“為什么引起爆炸”、“為什么泄漏的原油會(huì)進(jìn)入市政排水暗渠”、“是規(guī)劃的問題還是設(shè)計(jì)的問題”，對(duì)于“11·22”中石化黃濰輸油管線爆燃事故，國家安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)楊棟梁在11月25日的事故調(diào)查組會(huì)議上連發(fā)15問的場(chǎng)景讓人記憶深刻，更喚起了人們對(duì)平日里不甚關(guān)注的地下管線的重視。

　　11月27日，中石化方面宣布，鑒于管道儲(chǔ)運(yùn)公司黨委書記田以民、管道儲(chǔ)運(yùn)分公司總經(jīng)理錢建華在“11·22”事故中負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，中石化集團(tuán)黨組決定二人停職檢查，并配合協(xié)助調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果再行處理。此外，從27日起啟動(dòng)安全生產(chǎn)大檢查，全面排查各類管網(wǎng)隱患。

　　這起事故不僅造成了中石化現(xiàn)場(chǎng)維修人員傷亡，也給當(dāng)?shù)鼐用裆钤斐闪酥T多影響。從媒體報(bào)道得知，輸油管線緊挨著居民小區(qū)，事故發(fā)生后附近區(qū)域大面積停水、停電。對(duì)此，有人質(zhì)疑，輸油管線鋪設(shè)位置是否存在問題？

　　“輸油管線是生產(chǎn)性質(zhì)的，應(yīng)該遠(yuǎn)離居住區(qū)。”同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、全國抗震防災(zāi)規(guī)劃審查委員會(huì)委員戴慎志對(duì)中國青年報(bào)記者說。他解釋，地下管線從用處上分，有生產(chǎn)型和生活型，像青島黃島的輸油管線是生產(chǎn)性質(zhì)的。化工企業(yè)的氣體管線等都應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)離生活居住區(qū)，“因?yàn)檫@些是容易引起燃燒爆炸的，應(yīng)該有專用的管廊。”

　　青島方面早先也承認(rèn)，管線情況非常復(fù)雜，在多年的城市建設(shè)中，輸油管線與市政管線交叉，不規(guī)范。

　　“根據(jù)行業(yè)規(guī)范，后建管道應(yīng)當(dāng)避讓先建管道。”同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院市政工程系副教授李樹平說。根據(jù)城市室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范，管線與管線之間也要有安全距離，“為防止管道之間出問題互相影響，工程規(guī)范要求管道之間必須要有水平凈距和垂直凈距，輸油管道與其他管線的水平凈距和垂直凈距分別是1.5米和0.25米，目前還不清楚黃島的輸油管線符不符合要求，需要看調(diào)查組的最終結(jié)論。”

　　李樹平認(rèn)為，除了管線鋪設(shè)位置存在問題，在日常管理維護(hù)方面也要注意疏漏，“現(xiàn)在城市管線都有年頭了，一些城市管線已經(jīng)使用了四五十年，老化和腐蝕的管線很多，所以日常維護(hù)和巡檢都需要格外用心才行。”

　　據(jù)報(bào)道，11月22日凌晨3點(diǎn)，青島中石化黃濰輸油管線即出現(xiàn)泄漏，但直到上午10點(diǎn)30分發(fā)生爆炸后，青島市政府層面才得知此事。“中間相隔了7個(gè)小時(shí)，反映出企業(yè)應(yīng)急方案有問題。”戴慎志告訴記者。

　　全國地下管線家底不清

　　“地下管線在咱們國家分兩大類：一是長(zhǎng)輸管線，主要承擔(dān)省際、城市之間的能源、信息、資源等輸送功能；另外一類是我們常說的城市地下管線，主要承擔(dān)城市的能源、資源、信息溝通等保障，以及排澇、排污等功能。”中國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)專家委員會(huì)副主任、天津市勘察院副總工程師江貽芳告訴中國青年報(bào)記者。

　　“目前長(zhǎng)輸油氣管道規(guī)劃是由中石油管道局和中石化管道局負(fù)責(zé)。”在江貽芳看來，由于歷史原因以及體制原因，城市缺少準(zhǔn)確、完整的地下管線信息，業(yè)績(jī)考核主要基于經(jīng)濟(jì)考核，使得我們對(duì)地下管線規(guī)劃重視程度不夠，無規(guī)劃、規(guī)劃缺乏可執(zhí)行性、規(guī)劃監(jiān)督缺失在城市里普遍存在。

　　為此，國家住建部門在2012年時(shí)提出要加強(qiáng)城市地下管線綜合管理，要求“各地開展城市地下管線普查。”

　　“城市地下管線信息化建設(shè)可以為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)提供必要支撐，可以為地下管線運(yùn)行維護(hù)及城市管理提供參考依據(jù)，但前提是采集必要的數(shù)據(jù)，這就需要對(duì)地下管線進(jìn)行普查。”江貽芳說，2005年《城市地下管線工程檔案管理辦法》實(shí)施之前，每年有10多個(gè)城市做地下管線普查，辦法出臺(tái)之后，每年有二三十個(gè)城市做普查。

　　為獲取參考依據(jù)，住建部門2011年時(shí)提供經(jīng)費(fèi)給江貽芳做國內(nèi)地下管線的調(diào)查課題。江貽芳在2012年的調(diào)研顯示，2000年至2011年間，全國共有253個(gè)城市開展過城市地下管線普查工作。“到目前為止，地下管線家底不清的現(xiàn)狀在全國還是普遍存在的。”

　　2004年，上海有兩個(gè)區(qū)進(jìn)行燃?xì)夤艿栏脑?，由于資料不準(zhǔn)確，管線埋設(shè)深度不達(dá)標(biāo)。在施工過程中按照原來申報(bào)的埋設(shè)深度去挖掘，總是挖斷管道。于是，他們請(qǐng)江貽芳進(jìn)行地下管線探測(cè)，幫助他們分析資料，摸清楚地下管線的深度和位置后，重新制定施工計(jì)劃。最后根據(jù)準(zhǔn)確的資料，才完成了燃?xì)夤艿赖母脑?。而造成這一事件的原因是之前的施工方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃部門的施工標(biāo)準(zhǔn)，施工圖紙與實(shí)際情況不一樣。

　　按照《城市地下管線工程檔案管理辦法》的規(guī)定，各地的城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管線綜合圖，建立城市地下管線信息系統(tǒng)，并及時(shí)接收普查和補(bǔ)測(cè)、補(bǔ)繪所形成的地下管線。而事實(shí)上，全國擁有城建檔案管理機(jī)構(gòu)的城市并不多，“擁有城建檔案管理機(jī)構(gòu)的城市首先是做過地線管線普查的，在253個(gè)做過普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機(jī)構(gòu)。”江貽芳告訴中國青年報(bào)記者。

　　不僅如此，即使設(shè)立了城建檔案館的城市，也還只是停留在“沒有把信息用活的初級(jí)階段”。這在江貽芳看來主要有兩方面原因。首先，當(dāng)前的信息收集只是為了收集而收集，還沒有形成動(dòng)態(tài)更新的機(jī)制，因?yàn)槌墙n案管理機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，不會(huì)主動(dòng)去采集數(shù)據(jù)，而是等著企業(yè)主動(dòng)上交；其次是，當(dāng)前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢去購買。

　　“企業(yè)如果想鋪設(shè)管線，需要報(bào)規(guī)劃部門審批，建設(shè)方需要提供施工地域的地線管線資料，這些都是企業(yè)自己到城市各個(gè)部門去收集，去探測(cè)的。而現(xiàn)狀是，企業(yè)提供給規(guī)劃部門的數(shù)據(jù)不一定準(zhǔn)確，規(guī)劃部門再根據(jù)這個(gè)不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)給施工方指定空間位置，循環(huán)反復(fù)。由于很多數(shù)據(jù)有問題，給城市地下管線建設(shè)造成了消極影響。”因此，江貽芳建議城建部門建立信息共享平臺(tái)，讓企業(yè)能高效、低成本地獲取資料數(shù)據(jù)，避免一些企業(yè)圖省事、省錢偷偷施工。

　　出臺(tái)地下管線地方法規(guī)的省、市還很少

　　據(jù)了解，為了規(guī)范城市地下管線管理，合理利用地下空間資源，一些城市已經(jīng)出臺(tái)專門針對(duì)地下管線的地方政令。

　　據(jù)報(bào)道，24日，溫州市發(fā)生了一起因施工損壞燃?xì)夤艿赖氖鹿省?bào)道說，“雖然事故影響的百戶居民家已經(jīng)恢復(fù)正常供氣，但事故暴露出我市地下管線管理方面的混亂。”

　　當(dāng)?shù)刈〗ㄎl(fā)言人稱，目前，城建檔案館是獲取地下管線情況的主要渠道，但很多管線存在底子不清、資料不全的問題。該市規(guī)劃局發(fā)言人則指出，還有一些工程開建之前未主動(dòng)去城建檔案館查閱管線布局，而一些工程竣工后，施工單位也沒有主動(dòng)提交資料。”當(dāng)?shù)匾晃桓笔虚L(zhǎng)表示，將立即開展市政工程安全大檢查，并初步確定年底前出臺(tái)《市政項(xiàng)目地下開挖管理意見》。

　　山東省其實(shí)在2009年就有一次完善該省地下管線政策法規(guī)以及避免重大事故發(fā)生的契機(jī)。

　　據(jù)2009年5月6日山東省人民政府辦公廳發(fā)布的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)工業(yè)壓力管道和城市地下管線安全管理的緊急通知》得知，2009年4月30日，山東省淄博市第十一中學(xué)門口的地下工業(yè)用蒸汽管道補(bǔ)償器部位發(fā)生爆裂事故，由于正值學(xué)生放學(xué)時(shí)間，造成31人受傷，其中9人重傷的事故。

　　當(dāng)時(shí)，山東省政府方面高度重視，并要求該省各市、縣(市、區(qū))要立即組織有關(guān)部門和單位，對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)壓力管道和地下管線(包括給水、排水、電力、燃?xì)?、熱力、通訊、有線電視管線及其附屬設(shè)施)全面進(jìn)行安全檢查。通知還提出“對(duì)使用年限超期或臨近安全使用壽命、存有較多安全隱患的工業(yè)壓力管道，各級(jí)政府、行業(yè)主管部門要督促產(chǎn)權(quán)單位抓緊籌集資金，實(shí)施更新改造。”

　　據(jù)記者了解，目前出臺(tái)了地下管線管理政令的有西安、杭州、昆明等城市。“管理?xiàng)l例是一個(gè)地方性的法規(guī)，目前出臺(tái)這類法規(guī)的城市還很少。”昆明市城市地下管線探測(cè)管理辦公室副主任解智強(qiáng)告訴記者。

　　昆明在2013年3月1日施行了《昆明市城市地下管線管理?xiàng)l例》。在解智強(qiáng)看來，出臺(tái)該條例“主要是為了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、管理城市地下管線的信息，并采集、更新、規(guī)范城市地下管線建設(shè)，維護(hù)城市地下管線安全運(yùn)行。”

　　“近些年，地下管線事故越來越多，中石化黃濰輸油管線爆燃事故最終的結(jié)果雖然還沒有出來，但影響已經(jīng)是全國性的了。昆明市開了反思會(huì)，由建設(shè)廳主持。”解智強(qiáng)說。

　　據(jù)江貽芳說，當(dāng)前地下管線普查機(jī)構(gòu)很多都是臨時(shí)性的，或者由編辦賦予已經(jīng)存在的部門新的職能，但這都并非長(zhǎng)久之計(jì)。與其他城市不同的是，昆明市城市地下管線探測(cè)管理辦公室是昆明市編辦為地下管線普查與搜集數(shù)據(jù)成立的專門機(jī)構(gòu)。

　　“辦公室牽頭來摸底、查明地下管線，建立城市地下管線信息系統(tǒng)，昆明市為此投資了5000萬元專項(xiàng)資金，但比起管線建設(shè)的投入，這些投入微不足道。我們現(xiàn)在把這個(gè)資料用在城市建設(shè)、軌道交通前期工作上，起到了重要作用，投資成本早就收回來了。”解智強(qiáng)告訴記者。

　　據(jù)解智強(qiáng)介紹，住建部已出臺(tái)規(guī)定，到2015年前，建議全國所有地級(jí)以上城市都要進(jìn)行地下管線普查，現(xiàn)在基本上每個(gè)城市都在做，但大城市可能慢一點(diǎn)，因?yàn)楣芫€太多了，然后要搞信息平臺(tái)。

　　此前江貽芳提到企業(yè)如果要得到資料需要付費(fèi)購買，據(jù)了解，昆明方面也是如此。解智強(qiáng)告訴記者，企業(yè)先要到我們這個(gè)地方來索取地下管線資料，在資料基礎(chǔ)上再做相應(yīng)設(shè)計(jì)。如果是市場(chǎng)行為的話就要收費(fèi)，市政建設(shè)則免費(fèi)。但前提條件是建完管線必須把新數(shù)據(jù)交給我們。

　　對(duì)于記者提出的管理?xiàng)l例實(shí)施后效果如何的問題，解智強(qiáng)表示，“效果很好，在昆明市，很好地服務(wù)了城市的規(guī)劃建設(shè)”。

　　他的理解是，“通過信息平臺(tái)里面的數(shù)據(jù)，建立排水管線信息化模型，從規(guī)劃角度對(duì)地下排水的管線設(shè)計(jì)作出科學(xué)的決策和分析，將來會(huì)發(fā)揮長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。”

　　地下管線缺少綜合管理部門

　　其實(shí)，對(duì)于城市地下管線問題，很多年前業(yè)界就討論過多次。由于城市地下管線新建、擴(kuò)建和維修，道路經(jīng)常被開膛破肚，這一現(xiàn)狀被業(yè)界比喻為“馬路拉鏈”。

　　而“馬路拉鏈”頻繁出現(xiàn)的原因，在江貽芳看來，是因?yàn)?ldquo;政府缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門，城市地下管線各自建設(shè)和管理。”因此，當(dāng)時(shí)不少專家曾建議專門成立一個(gè)管理地下管線的機(jī)構(gòu)。

　　相關(guān)報(bào)告顯示，當(dāng)前管線的產(chǎn)權(quán)主體涉及幾十家單位。例如，城市地下有給水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力、工業(yè)和綜合管溝(廊)八大類管線。這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃?xì)夤?、熱力公司、電信公司、電力公司、政府、部?duì)和各工礦企業(yè)等幾十個(gè)單位建設(shè)和管理。

　　另外，在管線建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門。如管線的規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)、管線建設(shè)的開工許可管理由城市建設(shè)部門負(fù)責(zé)、管線工程檔案管理由城建檔案管理部門負(fù)責(zé)。

　　“這種管理體制不一、專業(yè)需求不一帶來的問題主要表現(xiàn)就是溝通不夠和協(xié)調(diào)不到位，以及各管線檔案信息不共享。”江貽芳表示。

　　他說，以自來水為例，自來水管道歸自來水公司，那誰來約束自來水公司呢？如果自來水出問題，水利部會(huì)具體負(fù)責(zé)嗎？即使是水利部部分負(fù)責(zé)，那么水利部又會(huì)跟其他部門協(xié)調(diào)嗎？因此，他認(rèn)為，各個(gè)專業(yè)部門應(yīng)盡早打破部門條塊分割，建立一個(gè)對(duì)地下管線進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌城市地下空間和管線的管理。

　　除了產(chǎn)權(quán)主體和管理主體不同，投資主體不同也是導(dǎo)致城市地下管線無法統(tǒng)一規(guī)劃的原因。江貽芳說，一些國企在地方的投資計(jì)劃是按照公司要求的，并沒有和城市其他管線共同協(xié)調(diào)規(guī)劃。

　　由此，在管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、職責(zé)不明晰的情況下，就容易出現(xiàn)安全管理的灰色區(qū)域。據(jù)記者了解，當(dāng)前部分無單位管理和維修的管線，仍在運(yùn)行使用。部分企業(yè)自建、自營(yíng)管線因企業(yè)改制、滅失、遷移后，原權(quán)屬管線與城市公共運(yùn)營(yíng)的管線沒有并網(wǎng)和移交管理，致使在役管線缺乏維護(hù)和監(jiān)管。

　　“一些工業(yè)廢棄管道沒有進(jìn)行必要的安全處置。企業(yè)遷移改造后，埋設(shè)在原生產(chǎn)區(qū)域地下的工業(yè)管道，沒有進(jìn)行有效的安全處置，成為潛伏在城市地下的‘定時(shí)炸彈’，隨時(shí)可能爆炸。濮陽地下廢棄天然氣管線爆炸事故、南京7·28地下化工管道爆炸事故等，都是企業(yè)搬遷后，原來的管道沒有人管造成的。”江貽芳說。

　　此外，一些國企也不愿意將自身管線資料給地方。給一些城市做過規(guī)劃設(shè)計(jì)的戴慎志告訴記者，石油管道鋪設(shè)以后，城市建設(shè)部門不知道它的位置。因?yàn)橐恍艛鄧?，往往有自己的特?quán)，將資料保密不告訴地方城建部門，所以地方城建部門根本就不知道管線埋設(shè)在哪兒？

　　“這種情況我碰到過，地方政府向這些企業(yè)要資料的時(shí)候，他們不愿意告訴，這樣的話這些城市的建設(shè)部門就不知道這些管線埋設(shè)在哪兒？這種現(xiàn)象是普遍存在的，尤其是大型的、有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)。按理說，這些企業(yè)應(yīng)該服從地方的管理和安排。但這些企業(yè)非常強(qiáng)勢(shì)，當(dāng)?shù)厥薪ú块T往往難以干涉其行為。”戴慎志說。

　　應(yīng)該更重視地下管線的規(guī)劃

　　除了沒有統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)地下管線進(jìn)行管理以外，在江貽芳看來，地方政府“重地上、輕地下”的指導(dǎo)思想，還導(dǎo)致城市地下管線建設(shè)缺少詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

　　這一點(diǎn)從一些數(shù)據(jù)的缺失也能看出來，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占城市GDP的比重目前還沒有詳細(xì)全面的數(shù)據(jù)，戴慎志告訴記者，可以明確的是，“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該包括地下管線的建設(shè)和維護(hù)。”

　　在戴慎志看來，盡管規(guī)劃界普遍重視地下管線和地下空間的建設(shè)，但決策部門大部分更關(guān)注地面上的，尤其是標(biāo)志性的東西。“因?yàn)榈叵碌氖强床灰姷?，重視程度就弱一些，這是普遍存在的問題，在我們工作中會(huì)經(jīng)常碰到這樣的事，很多政府行政官員都喜歡地面上的建筑，理由很簡(jiǎn)單，因?yàn)檫@是看得見的政績(jī)。”

　　從上世紀(jì)90年代就開始從事地下管線規(guī)劃和探測(cè)工作的江貽芳，先后在北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院和天津勘察院工作。工作中，他的感受是，咨詢地下管線設(shè)計(jì)的多數(shù)是企業(yè)和施工方，地方政府咨詢地下管線規(guī)劃的并不多。令他印象深刻的是上海和天津，這兩個(gè)地方曾經(jīng)委托他做過地下管線數(shù)據(jù)分析，而它們之所以找到他，是因?yàn)槠湟恍┑叵鹿芫€出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。

　　“現(xiàn)在政府監(jiān)管做得并不到位，日常監(jiān)管變成事后處置。這也是政府職能部門職責(zé)不清的表現(xiàn)。”江貽芳告訴記者。

　　由于當(dāng)前地下管線產(chǎn)權(quán)不同，管理部門不同，不便于日常的管線巡檢和維護(hù)，戴慎志談到，現(xiàn)在已經(jīng)到了必須重視地下管線問題的時(shí)候了！如何建立方便、安全的地下管線？戴慎志認(rèn)為，應(yīng)該搞城市管線共同溝，把一些管線集中布置在共同溝里，一來把地下空間充分利用起來，二來保障這些管線的安全。

　　“現(xiàn)在建設(shè)共同溝也有很多困難，因?yàn)楝F(xiàn)在道路底下已經(jīng)埋設(shè)了很多管線，建設(shè)共同溝需要一定的時(shí)間，造價(jià)費(fèi)用比單獨(dú)埋要貴一些。”江貽芳認(rèn)為。

　　在戴慎志看來，當(dāng)前修建共同溝難度大，除了造價(jià)高以外，更重要的是各個(gè)專業(yè)部門不愿意自己的權(quán)力受到限制，而是以造價(jià)高為理由進(jìn)行拒絕。建立共同溝以后，管線將由共同溝管理部門統(tǒng)一管理，這些專業(yè)部門原來擁有的權(quán)力就受到限制，不能再任意出資動(dòng)土搞施工，也就沒有了貪腐可能。

　　對(duì)此，江貽芳的設(shè)想是，可以效仿美國，由各個(gè)管線的產(chǎn)權(quán)主體成立一個(gè)共同溝公司，以管線的長(zhǎng)度劃分比例，分別對(duì)應(yīng)各自的股份，如果將來有收益的話，按股份來分紅。

　　“目前我們還可以搞一些簡(jiǎn)易共同溝。”戴慎志告訴中國青年報(bào)記者，尤其是城市的生命線系統(tǒng)需要共同溝。供水的自來水管道、供應(yīng)能源的電力、提供通訊的電信等，可以先建設(shè)簡(jiǎn)易共同溝，這樣一來，無論是檢修還是抵抗災(zāi)害都能發(fā)揮作用。

　　盡管對(duì)于共同溝建設(shè)的意見不同，但他們的共識(shí)是，地下管線的管理和規(guī)劃已經(jīng)到了痛定思痛的時(shí)候了！