不動產(chǎn)統(tǒng)一登記對我們意味著什么

 　　多年來徘徊不前的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度終于有了突破性進(jìn)展。幾十年來，我國土地和房屋由不同部門登記發(fā)證的時代即將終結(jié)。

　　11月20日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定整合不動產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在中央層面，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，各地必須把不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個部門，同時，建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺和依法公開查詢系統(tǒng)。

　　11月26日，國土資源部副部長胡存智表示，將盡快啟動《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》的起草。

　　國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，是已經(jīng)實(shí)施了6年多的《物權(quán)法》中的規(guī)定。多年來，由于相關(guān)法律法規(guī)并未出臺，我國的不動產(chǎn)登記分散在多個部門。

　　多年來，由哪個部門來進(jìn)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記一直存有爭議，房地產(chǎn)管理部門和土地管理部門都想獲得這個權(quán)限。國內(nèi)物權(quán)法學(xué)界較為一致的觀點(diǎn)是，按照“房地合一，房隨地走”的思路，將統(tǒng)一登記權(quán)限賦予土地管理部門是“大勢所趨”，畢竟，房屋、草原、林地等不動產(chǎn)都屬于土地的附著物。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，將不動產(chǎn)登記統(tǒng)一到一個部門是我國不動產(chǎn)登記制度的重大突破。實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，確認(rèn)不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度之一，對建設(shè)現(xiàn)代市場體系，保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)信息查詢系統(tǒng)，意義重大。

　　今年3月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的包括72項(xiàng)改革方案、提出明確時間表的《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》中要求，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)會同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》（以下簡稱《條例》），2014年6月底之前將出臺這部行政法規(guī)。

　　登記機(jī)構(gòu)該如何統(tǒng)一

　　全國人大代表、中國社會科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠曾經(jīng)參與過《物權(quán)法》的起草，據(jù)他介紹，我國目前執(zhí)行不動產(chǎn)登記的部門至少有6個，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市房屋所有權(quán)登記；國土資源部門負(fù)責(zé)集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)登記；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)登記；林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地所有權(quán)和使用權(quán)的登記；漁業(yè)部門負(fù)責(zé)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)的登記；海洋部門負(fù)責(zé)海域、無居民海島使用權(quán)的登記。

　　業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，目前，土地統(tǒng)一到國土部門登記，難度不大。難點(diǎn)主要是土地和房產(chǎn)的統(tǒng)一登記，這涉及土地、房產(chǎn)部門相關(guān)職能的整合，還存在土地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息系統(tǒng)不一致等問題，可能需要耗費(fèi)較長時間。

　　清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯在接受中國青年報(bào)記者采訪時表示，“實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一最重要的工作在地方，比如北京市各個區(qū)縣的住建局、國土局下屬的房屋和土地登記機(jī)構(gòu)要進(jìn)行合并。”程嘯認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理，也就是說，具體的登記業(yè)務(wù)由縣、市一級登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

　　程嘯解釋說，在中央層面，由于目前國務(wù)院已經(jīng)明確了由國土資源部承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)，因此，當(dāng)務(wù)之急是要抓緊起草《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》以及相應(yīng)的實(shí)施辦法，通過法律明確將不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個部門。

　　程嘯認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的目的，即保證不動產(chǎn)交易安全和效率，應(yīng)當(dāng)盡量確保統(tǒng)一后的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的中立性，其與原有的不動產(chǎn)的行政管理機(jī)關(guān)相分離，如省、自治區(qū)、直轄市、縣、市相應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的不動產(chǎn)登記局、不動產(chǎn)登記分局（或不動產(chǎn)登記所），將現(xiàn)有的不動產(chǎn)的登記職責(zé)、登記人員整合到這些統(tǒng)一的不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)當(dāng)中去。

　　“制定《條例》，要為地方登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供制度保障，對于這些每天與廣大從事不動產(chǎn)交易的民事主體打交道的登記機(jī)構(gòu)而言，機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和單列具有更重大、更現(xiàn)實(shí)的意義，通過在地方單設(shè)統(tǒng)一、獨(dú)立的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，能夠直接、有效地防止當(dāng)前影響交易安全，危害不動產(chǎn)權(quán)利人權(quán)利的多頭登記、重復(fù)登記和錯誤登記的現(xiàn)象，真正使不動產(chǎn)登記實(shí)現(xiàn)其作為市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度，服務(wù)于不動產(chǎn)交易的基本功能。”程嘯表示。

　　中國民法學(xué)研究會會長王利明指出，多年來，不動產(chǎn)登記已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)享有的行政管理職權(quán)，造成了登記機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一，多個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對不同的不動產(chǎn)進(jìn)行行政管理，由此形成了分散登記的現(xiàn)象。如土地由土地管理部門管理，建設(shè)用地使用權(quán)登記也在土地管理部門進(jìn)行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關(guān)林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進(jìn)行；房屋由住建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進(jìn)行。各個部門都出臺了大量有關(guān)不動產(chǎn)登記的部門規(guī)章和政策文件，比如國土資源部有《土地登記管理辦法》、住建部有《房屋登記管理辦法》等。

　　程嘯表示，除了這些數(shù)目眾多的部門規(guī)章、規(guī)范性文件之外，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律也規(guī)定了土地、房屋登記歸屬不同部門。

　　在許多物權(quán)法學(xué)者看來，國務(wù)院常務(wù)會議提出由國土資源部在中央層面整合房屋、土地、林地、草原、海域等不動產(chǎn)的登記職責(zé)，馬上要做的很重要的一項(xiàng)工作就是，《條例》出臺之后，有關(guān)部門要進(jìn)行規(guī)章清理，這四類從事不動產(chǎn)登記、管理的部門出臺的與不動產(chǎn)登記有關(guān)的部門規(guī)章、政策文件應(yīng)當(dāng)和《條例》保持統(tǒng)一。

　　更重要的是，全國人大及其常委會應(yīng)該盡快啟動《土地管理法》等法律的修改。

　　程嘯認(rèn)為，登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一之后，要想實(shí)現(xiàn)登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的統(tǒng)一，條例里就應(yīng)該具體規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記要件和程序，明確不動產(chǎn)登記的申請人提供哪些材料可以完成相應(yīng)登記。在登記程序上，實(shí)現(xiàn)申請、受理、審核、記載于登記簿以及發(fā)放權(quán)屬證書或登記證明的各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)土地登記簿、房屋登記簿、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、林權(quán)登記檔案、海域使用登記冊等各個不動產(chǎn)登記簿以及相應(yīng)的權(quán)屬證書、登記證明之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；統(tǒng)一規(guī)定有權(quán)申請查詢和復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的主體以及相應(yīng)程序。

　　據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，11月21日，國土資源部召開部長辦公會，研究不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，強(qiáng)調(diào)下一步，要著手建立國家不動產(chǎn)統(tǒng)一登記協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，梳理評估不動產(chǎn)登記有關(guān)法律法規(guī)政策，研究起草《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》、《不動產(chǎn)登記辦法》等。

　　在11月26日召開的全國國土資源依法行政工作會議上，國土資源部副部長胡存智表示，要按照黨的十八大和十八屆三中全會精神要求，做好對《土地管理法》進(jìn)行全面修改的準(zhǔn)備，特別是要盡快啟動《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》的起草。

　　不動產(chǎn)登記信息平臺能有什么作用

　　記者注意到，這一破冰之舉引起了社會各界高度關(guān)注，公眾很關(guān)心不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是否意味著房產(chǎn)稅將加速推進(jìn)？是否會對房價產(chǎn)生影響？

　　國務(wù)院常務(wù)會議召開的第二天，地產(chǎn)界大腕潘石屹在微博上表示，實(shí)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，房價馬上就會下降。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村所研究員王小映表示，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有利于房地產(chǎn)稅制建設(shè)，確實(shí)為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅創(chuàng)造了條件，但是，這種市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不意味著一定會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響，不宜過度解讀。

　　“實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和征收房地產(chǎn)稅是兩件事情，當(dāng)然，統(tǒng)一登記為征稅創(chuàng)造了技術(shù)條件。”中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)認(rèn)為，不要對這一制度可能對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生的影響進(jìn)行過度解讀，他對中國青年報(bào)記者表示，“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記并非簡單的登記，最重要的目的是確權(quán)，是對產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，相當(dāng)于給土地、房屋等不動產(chǎn)頒發(fā)了身份證，具有法律效力，這與住房部門主導(dǎo)的個人住房信息聯(lián)網(wǎng)不同，后者只是為了掌握住房一般情況，不涉及確權(quán)，沒有法律意義。”

　　此次國務(wù)院常務(wù)會議提出，建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)審批、交易和登記信息在有關(guān)部門間依法依規(guī)互通共享，消除“信息孤島”。

　　很多人都會把不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺和住建部主導(dǎo)建設(shè)的全國500個城市個人住房信息聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系起來，對此也有多種猜測。

　　“這兩個信息系統(tǒng)并不矛盾，整合共享應(yīng)該是大方向。”陳國強(qiáng)表示，國務(wù)院常務(wù)會議也提出，行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)，房產(chǎn)交易、預(yù)售的職責(zé)還在住建部門，個人住房信息系統(tǒng)也應(yīng)該由住建部門繼續(xù)使用、掌握。

　　陳國強(qiáng)同時提出，實(shí)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，作為最主要不動產(chǎn)的房產(chǎn)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑需要統(tǒng)一，不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺的使用規(guī)則也需要明確。

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授孟強(qiáng)對中國青年報(bào)記者表示，消除“信息孤島”，正是指目前不動產(chǎn)登記的區(qū)域分割、部門條塊分割的狀況，不同類型的不動產(chǎn)由不同的主管部門負(fù)責(zé)登記，而各個部門甚至各個地方所建立的不動產(chǎn)信息均局限于該地區(qū)、該部門使用，沒有建立一個信息共享共用的平臺，各個信息數(shù)據(jù)庫像孤島一樣矗立在信息的海洋中，沒有形成統(tǒng)一的大陸，導(dǎo)致信息“交通”的不便。

　　因此必須打破部門和地區(qū)的分割，建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺、推動建立不動產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)，這樣也有助于社會征信體系的建立，有利于保護(hù)交易安全，而且也為未來實(shí)行公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)公示制度提供了必要的前提條件。

　　孟強(qiáng)認(rèn)為，國土資源部門在條例出臺后、承擔(dān)起不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)后，需要借助于法律法規(guī)的授權(quán)，盡快整合不同主管部門的信息資源庫，建立統(tǒng)一信息系統(tǒng)或信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息在全國范圍內(nèi)的共享共用，明確登記機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任、相對人的查閱權(quán)限等事項(xiàng)，使不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的巨大作用得到發(fā)揮。

　　國土資源部11月21日召開的部長辦公會提出，要制定不動產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程和數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，整合建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺,加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。

　　單靠一個登記制度難以反腐

　　不少人認(rèn)為，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記形成的數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以為反腐提供幫助。當(dāng)前反腐形勢嚴(yán)峻，通過不動產(chǎn)登記資料的公開，允許人們到登記機(jī)構(gòu)查詢官員名下的房產(chǎn)可以變相實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)公開。

　　今年年初被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的江蘇鹽城、福建漳州等地住房部門出臺規(guī)定禁止“以人查房”，爭議的焦點(diǎn)就是房屋登記信息披露的范圍問題。

　　對于這一問題，國務(wù)院常務(wù)會議提出的政策方向是，推動建立不動產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)，保證不動產(chǎn)交易安全，保護(hù)群眾合法權(quán)益。

　　“無限制地、允許他人隨意查詢復(fù)制不動產(chǎn)登記資料查詢，不僅違反我國法律規(guī)定，也無助于反腐，更會扭曲不動產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的隱私權(quán)等合法權(quán)益。”程嘯表示。

　　陳國強(qiáng)認(rèn)為，“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立以后，可能為反腐提供幫助，但這個制度建立的目的、意義和反腐無關(guān)。”

　　據(jù)記者了解，各國房屋登記信息公開范圍和口徑雖有所不同，但一般都限于“以房查人”，“以人查房”則受到嚴(yán)格控制。2006年，當(dāng)時的建設(shè)部出臺《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》，采取了“以房查人”方式，此辦法明確，“房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢”。

　　2007年出臺的《物權(quán)法》中，不動產(chǎn)登記信息公開范圍有所縮小，將登記資料查詢、復(fù)制限于“權(quán)利人、利害關(guān)系人”。2008年住建部發(fā)布的《房屋登記簿管理試行辦法》則規(guī)定，個人和單位可以查詢登記簿中房屋的基本狀況(主要指自然狀況)及查封、抵押等權(quán)利限制狀況；權(quán)利人出示相關(guān)證件和材料后，可以查詢、復(fù)制該房屋登記簿上的相關(guān)信息。

　　程嘯介紹說，《物權(quán)法》對于查詢不動產(chǎn)登記資料的主體有明確規(guī)定，即權(quán)利人和利害關(guān)系人。權(quán)利人是指針對被查詢的不動產(chǎn)享有所有權(quán)、抵押權(quán)等物權(quán)的主體，而利害關(guān)系人是指與登記的不動產(chǎn)具有法律上的利害關(guān)系之人，包括不動產(chǎn)交易的當(dāng)事人、與權(quán)利人發(fā)生法律糾紛的人等。

　　“法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)椴粍赢a(chǎn)登記制度的主要功能是提高交易效率和維護(hù)交易安全。如果一個人完全沒有任何從事不動產(chǎn)交易的意圖，他有什么必要去了解不動產(chǎn)登記資料？把登記資料向這些人公開的意義又何在呢？”程嘯說。

　　程嘯表示，不動產(chǎn)登記制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度之一，并非旨在反腐，從制度設(shè)計(jì)層面上看，即便允許任何人查詢不動產(chǎn)登記資料也無法反腐。

　　“在我國法律框架下，不動產(chǎn)登記與否是自愿的，不是強(qiáng)制的，只是法律規(guī)定，如果不登記，就會產(chǎn)生物權(quán)變動的民事后果。如果說這是一種強(qiáng)制的話，也只是民事法律后果意義上的強(qiáng)制，而非行政強(qiáng)制，也就是說，法律不能也不應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人不辦不動產(chǎn)登記，就要加以處罰。”程嘯說，“有貪腐行為的官員用非法所得購買房屋后，完全可以不辦登記，就算辦登記，在現(xiàn)行其他制度不完善的情況下，也可以登記在他人的名下，或者完全如同房姐那樣以違法方式取得多個身份證、戶口本，來辦理登記。對于這些公安機(jī)關(guān)辦出來的真的“假身份證、假戶口本”，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行形式審查，無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，根本無法查驗(yàn)真?zhèn)危@種情況下，只靠單獨(dú)一個登記制度如何反腐？