新型城鎮(zhèn)化六問：如何讓農(nóng)民安心“上樓”？

　　十八屆三中全會給新型城鎮(zhèn)化指明了發(fā)展路徑。全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。而在城鎮(zhèn)化過程中，如何避免單純的“房地產(chǎn)化”，讓“上樓”后的農(nóng)民在戶籍、社保、醫(yī)療上有所保障，城鄉(xiāng)要素怎樣實現(xiàn)雙重循環(huán)，都需要在今后的改革中做出“答案”。

　　1 農(nóng)村集體用地哪些可以推向市場？

　　《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。與十七屆三中全會“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”比，逐步兩字消失，說明土改速度將加快。雖然城鄉(xiāng)土地資源與國有土地一樣，可以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)入市，但是農(nóng)村建設(shè)用地屬性畢竟不同于城市土地，什么樣的農(nóng)村建設(shè)用地可以推向市場，土地的用途如何界定，都將是入市的前提與保障……

　　2 農(nóng)民享有哪些財產(chǎn)權(quán)利？

　　《決定》提出，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。長期以來，包括土地資源在內(nèi)的農(nóng)村很多要素所有權(quán)未有明確界定，因此很多農(nóng)民進城務(wù)工后，一些土地出現(xiàn)了荒廢。這次提出的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)中，農(nóng)民到底可獲取哪些收益對增加農(nóng)民工進城后的資金儲備至關(guān)重要……

　　3 如何防控地方政府發(fā)債風(fēng)險？

　　《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。

　　未來十年將是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期。業(yè)內(nèi)認為，允許地方政府通過發(fā)債等拓寬城市建設(shè)融資渠道可以有效地解決地方城市建設(shè)資金不足的問題，但同時需要防范可能進一步加劇的地方債務(wù)風(fēng)險……

　　4 中小城市靠什么吸引流動人口？

　　《決定》明確，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

　　伴隨著30多年的高速增長，中國城市化水平已經(jīng)突破50%，而具有本地城市戶籍的城市化水平尚不到35%，其差距就是由長期居住在城市、卻沒有城市戶籍的農(nóng)村流動人口所“貢獻”。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，旨在解決這一嚴峻問題，但相對于北上廣等競爭力較弱的中小城市在未來應(yīng)該如何吸引流動人口落戶……

　　5 農(nóng)民工同工同酬如何實現(xiàn)？

　　《決定》提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。完善農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類實業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工同工同酬提倡了多年，究竟該如何實現(xiàn)呢……

　　6 城市公共服務(wù)全覆蓋錢從哪里來？

　　《決定》提出，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

　　如果推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，勢必會增加人口流入地的財政負擔(dān)，錢從哪來成為急需解決的問題……

　　答題一

　　除耕地外土地都應(yīng)入市流轉(zhuǎn)

　　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地狹義上來說包括集體土地用地、農(nóng)小型園區(qū)用地、山地、林地等，以往這類土地不允許市場流轉(zhuǎn)，一般通過當(dāng)?shù)卣魇铡⒐芾?、招拍掛等程序來流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革是長期以來沒能涉及的改革，這就使農(nóng)村土地要素在資源配置中的功能沒有得到應(yīng)有發(fā)揮，也影響了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。

　　中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長、北京大學(xué)教授陳國強分析，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，因此哪些土地可以流轉(zhuǎn)還需要相關(guān)部門進行明確界定。目前市場上較為一致的看法是除了耕地以外，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體用地都是可以流轉(zhuǎn)的。目前來看可以流轉(zhuǎn)的這部分土地數(shù)量比較有限。

　　另外，從市場反映來看，農(nóng)民對此次提出的土地同權(quán)同價期盼較大，期待著可以以此享受土地紅利。專家認為，此次土地改革是在“加快完善現(xiàn)代市場體系”的前提下提出，說明是把土地資源的配置權(quán)真正交給了市場，所以農(nóng)村集體用地實現(xiàn)與國有土地同權(quán)同價將交由市場決定。陳國強說，以后農(nóng)村集體用地價格將不再是征用土地方單方面決定，農(nóng)村集體組織、農(nóng)民都可從中獲取收益，但前提是要建立利益合理分享的機制。

　　答題二

　　農(nóng)村資源可以轉(zhuǎn)化為財富

　　《決定》有關(guān)城鎮(zhèn)化的新表述凸顯出城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與思路的重大轉(zhuǎn)變。以往城鎮(zhèn)化是靠工業(yè)化大量廉價勞動力來推動，農(nóng)村各種要素沒有有效利用和合理流動，現(xiàn)在提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向則是力圖盤活城鄉(xiāng)之間勞動、土地、資本、技術(shù)等要素資源，形成統(tǒng)一開放的大市場，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因此，農(nóng)民如何從固有資源中獲取更多財產(chǎn)權(quán)利，將在一定程度上影響農(nóng)民進城后的生活來源。

　　中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員胡定寰認為，這次把很多農(nóng)村不明確的所有權(quán)都給出了界定，比如農(nóng)民宅基地以往不是作為農(nóng)民財產(chǎn)，不允許出租、買賣，現(xiàn)在宅基地與城里的房產(chǎn)權(quán)是平等的，買賣雙方的權(quán)利都有保障。“將來宅基地既可以在農(nóng)民內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還可以用于經(jīng)營目的，比如辦農(nóng)家院等。”陳國強說。

　　胡定寰還補充道，家庭承包責(zé)任制下農(nóng)民只有對土地的使用權(quán)，不能抵押買賣，這就出現(xiàn)村里無償拿地的情況，未來這種情況將有改觀，農(nóng)民可以把土地進行抵押貸款，在土地耕地性質(zhì)不變的情況下進行轉(zhuǎn)讓。并且，通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以讓農(nóng)村各種要素在交易市場進行掛牌，更加公平和透明。而農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保障，有利于農(nóng)民用獲得的收益到城里去安家立業(yè)，更快在城市立足。

　　答題三

　　建立雙重監(jiān)督機制

　　實際上，近幾年地方債風(fēng)險早已被業(yè)界視為“走鋼絲”的狀態(tài)。今年國際兩大評級機構(gòu)紛紛下調(diào)中國主權(quán)債務(wù)評級，地方債務(wù)風(fēng)險是其中主要原因。國家審計署2011年發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關(guān)債務(wù)達到10.7萬億元。而國家審計署副審計長董大勝在今年“兩會”上則稱，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億-18萬億元。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君指出，允許地方發(fā)債的前提是過程要透明化，需要雙重監(jiān)督機制。一方面是中央監(jiān)督，地方政府發(fā)債進行城市建設(shè)前期肯定需要經(jīng)過中央審批，中央為地方政府發(fā)債把好關(guān)，杜絕政府隨意發(fā)債的情況；另一方面需要完善市場監(jiān)督，隨著市場的成熟，把地方政府所發(fā)債務(wù)交給市場金融機構(gòu)進行評級，讓投資者對風(fēng)險有一個清晰的認識，這樣就能避免參與的盲目性。

　　交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平也認為，地方政府有很多的支出需求，不能正常發(fā)債的話，就可能會走不正規(guī)的融資路，不過允許地方政府發(fā)債后，需要建立透明的地方政府債務(wù)資產(chǎn)管理體制，應(yīng)該有制度的安排，才能作為舉債的主體，在市場上正常地進入和退出。

　　答題四

　　創(chuàng)造就業(yè)需求 完善基礎(chǔ)設(shè)施

　　中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員、區(qū)域經(jīng)濟研究專家徐逢賢表示，小城市全放開，中等城市有序放開，大城市確定合理的落戶條件，一種先易后難的解決戶籍制度的方式，在前期可以有效地推進戶籍制度改革。此外，如果一下子放開，可能會出現(xiàn)大量人口涌入大中城市的情況，給當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮膲毫?，此舉也可以有效避免這種情況。

　　對于在城市落戶的條件，北京大學(xué)社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師陸杰華表示，目前國內(nèi)一些大城市最常采用的就是積分制。但對農(nóng)民來說，通過積分落戶的機會比較小。中等城市要放開落戶條件，就要研究合理的方案，不然讓農(nóng)民落戶就會成為空話。

　　對于中小城市如何吸引流動人口落戶，徐逢賢認為，首先，中小城市應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展本地支柱產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造工作崗位，這樣才能吸引人才過去；其次，中小城市要進一步完善衛(wèi)生、教育、交通、醫(yī)療等公共服務(wù)，讓外來人口有足夠的保障。此外，一線城市也應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)布局轉(zhuǎn)移，把一些傳統(tǒng)制造業(yè)加快轉(zhuǎn)移到中小城市，這樣既可以減輕當(dāng)?shù)氐娜丝趬毫?，也有利于提高中小城市吸引力?/p>

　　答題五

　　提高勞動報酬在分配中的比重

　　近年來，一些用工單位實行不同的勞動報酬分配制度和辦法，農(nóng)民工與正式員工干同樣的工作，產(chǎn)生同樣的效益，但勞動報酬明顯偏低，有的只相當(dāng)于本單位同崗位職工的50%左右。雖然各級不斷加大拖欠工資治理力度，但拖欠農(nóng)民工工資頑疾仍然存在。并且，包括農(nóng)民在內(nèi)的勞動報酬在生產(chǎn)要素分配中的比重偏低，造成了收入差距加大。

　　相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2000年以來我國收入差距已經(jīng)超過基尼系數(shù)標志的警戒“紅線”，并繼續(xù)呈現(xiàn)攀升態(tài)勢。同樣是勞動性收入，普通工人和壟斷行業(yè)職工卻差異懸殊。而工資是工人尤其是農(nóng)民工的主要生活來源，如何提高農(nóng)民工的工資收入，對農(nóng)民工更好地融入城市將起著關(guān)鍵作用。

　　對此，專家表示，農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民工勞動報酬權(quán)，首先要規(guī)范勞動報酬分配，要求用人單位吸納農(nóng)民工就業(yè)，要與本單位同崗位職工實行相同的勞動報酬分配制度和分配辦法，同時讓農(nóng)民工享受社保等同等福利。對那些拖欠農(nóng)民工工資的行為，要建立相關(guān)的懲罰機制，同時在建設(shè)領(lǐng)域和欠薪多發(fā)行業(yè)普遍建立用人單位繳納工資保證金制度。

　　答題六

　　財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤

　　中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員段成榮認為，城市公共服務(wù)全覆蓋是非常好的制度設(shè)計，著眼于人的可持續(xù)發(fā)展，解決農(nóng)村人口進城后的問題，對于他們身份轉(zhuǎn)變后的利益和待遇有一個兜底保障，逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的不公平，也直接關(guān)系到戶籍改革能否成功以及城鎮(zhèn)化質(zhì)量能否提升。

　　對此，《決定》提出，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。十八大報告此前也明確，在今后要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。

　　陸杰華此前也表示，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制也是此次改革的一大亮點。根據(jù)此次改革內(nèi)容，不論是在小城市、中等城市還是大城市，甚至特大城市，只要農(nóng)民在城市中有正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，就應(yīng)該享受應(yīng)有的社會公共服務(wù)。但現(xiàn)在一些城市希望農(nóng)民進城務(wù)工，卻不愿意給農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù)，比如教育、社保等社會服務(wù)都不愿意負擔(dān)。“如果財政支持能跟著人走，城市接納農(nóng)民的積極性也會大大提高。流動人口應(yīng)該享受的公共服務(wù)，由財政轉(zhuǎn)移支付來解決。”