房產(chǎn)稅“立法”與“改革”尋求最大公約數(shù)

　　“房產(chǎn)稅將很快推出”的傳言，隨著十八屆三中全會(huì)決定的公布戛然而止。三中全會(huì)并沒(méi)有專門(mén)提到房產(chǎn)稅，使用的概念是房地產(chǎn)稅，并且加著3個(gè)關(guān)鍵詞“立法”、“適時(shí)”與“改革”。

　　十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中寫(xiě)道：加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。

　　作為一個(gè)綜合概念，房地產(chǎn)稅是指一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程有直接關(guān)系的稅。其中包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、耕地占用稅等。

　　此前被熱議的房產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)稅中的重要一種，是否應(yīng)該被納入法律？又將如何確定其征稅對(duì)象和范圍？對(duì)此依然存在較大爭(zhēng)議。業(yè)內(nèi)專家指出，《決定》中的寥寥數(shù)筆，將關(guān)鍵詞鎖定在“立法”與“改革”上。立法的過(guò)程本身就為房產(chǎn)稅“愈辯愈明”提供了法律基礎(chǔ)；同時(shí)，改革也將著眼點(diǎn)放在房地產(chǎn)稅一系列的增減調(diào)節(jié)和目前稅制的整體調(diào)整上。

　　試點(diǎn)：效果不明顯但仍有積極意義

　　家住上海市崇明縣的楊先生剛剛買(mǎi)了第三套房。為了方便女兒工作，楊先生以每平方米3.7萬(wàn)元的價(jià)格買(mǎi)下了這套位于浦東張江高科科技園附近的50平方米的房屋。楊先生的另外兩套房屋分別為100平方米和150平方米，均購(gòu)于2007年之前。

　　2011年1月27日，上海、重慶宣布開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅，上海征收對(duì)象為本市居民新購(gòu)房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購(gòu)房，稅率暫定0.6%；重慶征收對(duì)象是獨(dú)棟別墅高檔公寓，以及無(wú)工作戶口無(wú)投資人員所購(gòu)二套房，稅率為0.5%~1.2%。自2013年1月1日起，重慶高檔住房應(yīng)稅價(jià)格又開(kāi)始執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)稅價(jià)格起點(diǎn)從2012年的12152元/平方米提高為12779元/平方米，上漲幅度為5.16%。

　　房產(chǎn)稅的“上海模式”規(guī)定，上海市居民家庭人均居住面積不超過(guò)60平方米的，其新購(gòu)的住房暫免征收房產(chǎn)稅。稅基暫按應(yīng)稅住房市場(chǎng)交易價(jià)格的70%計(jì)算繳納，適用稅率暫定為0.6%。對(duì)住房每平方米市場(chǎng)交易價(jià)格低于當(dāng)?shù)厣夏甓刃陆ㄉ唐纷》科骄N售價(jià)格2倍(含2倍)的，稅率暫減為0.4%。計(jì)算方法是：上海應(yīng)稅住房年應(yīng)納房產(chǎn)稅稅額(元)=新購(gòu)住房應(yīng)征稅的面積(建筑面積)×新購(gòu)住房單價(jià)(或核定的計(jì)稅價(jià)格)×70%×稅率。

　　像楊先生這樣的三口之家，目前的人均居住面積已超過(guò)60平方米，按照政策，剛剛購(gòu)置的50平方米房屋需要繳納房產(chǎn)稅。應(yīng)繳納的稅額為新購(gòu)住房超出部分即50乘以房屋單價(jià)即37000再乘以70%和0.6%的稅率，計(jì)算下來(lái)，楊先生每年需要支付7770元的房產(chǎn)稅。

　　上海市崇明縣國(guó)家稅務(wù)局的一位工作人員告訴記者，實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“房產(chǎn)稅很難壓低房?jī)r(jià)”，“房產(chǎn)稅成為地方主體稅源還只是一廂情愿”。

　　“重慶、上海兩地試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅已有一段時(shí)間，重慶去年只收上一億多元，上海稍高，也只有20多億元。”中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文告訴中國(guó)青年報(bào)記者，盡管房產(chǎn)稅的試點(diǎn)與理想狀態(tài)有差距，也沒(méi)達(dá)到民眾最期待的“平抑房?jī)r(jià)”效果，但仍然有重要意義。“如果沒(méi)有試點(diǎn)，就不會(huì)有社會(huì)對(duì)于房產(chǎn)稅的討論和質(zhì)疑，也就體現(xiàn)不出對(duì)其立法的緊迫性和必要性。”

　　推行房產(chǎn)稅不再靠行政主導(dǎo)

　　對(duì)于房產(chǎn)稅的討論是一個(gè)由來(lái)已久的老話題。中國(guó)房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、亞太城市發(fā)展研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)卞洪登說(shuō)，立法是對(duì)這些熱烈討論的回應(yīng)，體現(xiàn)了“依法行政”的要求。“房產(chǎn)稅不經(jīng)過(guò)人大立法通過(guò)，總依靠行政性法規(guī)是不恰當(dāng)?shù)摹?rdquo;

　　《決定》不僅在“深化財(cái)稅體制改革”部分特別提及房地產(chǎn)稅，而且在“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)”部分提出“落實(shí)稅收法定原則”。劉劍文指出，目前推進(jìn)房產(chǎn)稅的最大阻力是社會(huì)沒(méi)有形成關(guān)于房產(chǎn)稅正當(dāng)性、合法性的共識(shí)，這恰恰體現(xiàn)了房產(chǎn)稅立法的意義。當(dāng)前居民房產(chǎn)保有量越來(lái)越大，出現(xiàn)了利益固化的問(wèn)題。“由少數(shù)人來(lái)制定影響多數(shù)人利益的政策，已經(jīng)行不通了。推行房產(chǎn)稅不能再靠行政主導(dǎo)，而要靠立法主導(dǎo)，用一部反映多數(shù)人意志的法律來(lái)體現(xiàn)社會(huì)在房產(chǎn)稅問(wèn)題上的‘最大公約數(shù)’，化解矛盾、消解糾紛”。劉劍文補(bǔ)充道，“房產(chǎn)稅這個(gè)稅種力圖實(shí)現(xiàn)‘結(jié)果公平’，但征收過(guò)程也必須符合‘程序公平’才行。”

　　房產(chǎn)稅立法需要涵蓋稅基、稅率、征收對(duì)象、征收范圍等要素。按現(xiàn)行1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”不在房產(chǎn)稅征收范圍內(nèi)。在劉劍文看來(lái)，若要達(dá)到房產(chǎn)稅征收效果，即成為地方政府重要收入來(lái)源、調(diào)節(jié)收入分配差距等，居民保有的非營(yíng)業(yè)用房屋是必須納入征稅范圍的，但這并不意味著要對(duì)居民的所有房產(chǎn)征稅。“為了保障居民的居住權(quán)，房產(chǎn)稅立法應(yīng)明確規(guī)定，一定人均面積以上的部分才須繳稅。”

　　還有一部分專家認(rèn)為，房產(chǎn)稅的立法和開(kāi)征是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程。

　　“房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)的幻想已經(jīng)破滅，它又走向了另一個(gè)質(zhì)的變化——成為引發(fā)眾怒的‘民怨稅’。”卞洪登說(shuō)，“房產(chǎn)稅增加了87%有房家庭的負(fù)擔(dān)，損害了多數(shù)人的利益。”

　　“若征收房產(chǎn)稅，北京四環(huán)以內(nèi)隨便一套房子可能就價(jià)值六七百萬(wàn)元，如果征收1%的稅，一年就是六七萬(wàn)元，很多退休的老人一年的收入可能都沒(méi)有六七萬(wàn)元，這個(gè)壓力轉(zhuǎn)嫁到年輕人身上，他們一邊要還貸款，一邊要交幾萬(wàn)元的稅，目前中國(guó)的平均收入水平根本就不能支撐房產(chǎn)稅。”北京師范大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任董藩告訴中國(guó)青年報(bào)記者。

　　卞洪登認(rèn)為，現(xiàn)在開(kāi)征房產(chǎn)稅時(shí)機(jī)并不成熟。“中國(guó)從改革開(kāi)放時(shí)期接近20%的城鎮(zhèn)化率到現(xiàn)在超過(guò)50%的城鎮(zhèn)化率，用了30年的時(shí)間，平均下來(lái)1年增長(zhǎng)1%，如果要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家80%的城鎮(zhèn)化率，考慮到GDP增速減緩，樂(lè)觀估計(jì)也要30年的時(shí)間。”

　　在卞洪登看來(lái)，城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是房地產(chǎn)發(fā)展的過(guò)程，“現(xiàn)在有相當(dāng)一部分人有改善性住房的需求，上海試點(diǎn)的人均60平方米的規(guī)定太小了。”

　　在一些專家看來(lái)，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限外，還有一些其他因素影響房產(chǎn)稅“落地生根”。

　　“房產(chǎn)稅的問(wèn)題在中國(guó)十分復(fù)雜。”董藩列舉了幾點(diǎn)障礙：“第一，需要土地私有化，只有在這種情況下，法理上才能理順。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，房屋落在地上，房地不分家，土地屬于國(guó)家的，將來(lái)怎么處理，現(xiàn)在還不清楚。如果真像《土地法》過(guò)去規(guī)定的那樣，到期之后房屋收歸國(guó)有的話，連房子都沒(méi)有，憑什么去征帶有私有意義、徹底產(chǎn)權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)稅呢？從根本上講，我們沒(méi)有這個(gè)財(cái)產(chǎn)，所以不能去征屬于財(cái)產(chǎn)稅的房產(chǎn)稅。”

　　“第二，產(chǎn)權(quán)產(chǎn)地管理要理順。這要與反腐敗斗爭(zhēng)結(jié)合在一起，每家每戶有多少套房子都要公開(kāi)，才能去征稅。要把所有房子納到整個(gè)體系中是非常困難的，房產(chǎn)局管的房子很多沒(méi)有登記；即使全都登記了，房產(chǎn)局管理的也不是所有房子，軍產(chǎn)房、央產(chǎn)房、小產(chǎn)權(quán)房、城中村、農(nóng)村房子、自建自管的房子都沒(méi)在房產(chǎn)局管轄范圍內(nèi)。”董藩說(shuō)。

　　“第三，很多中等城鎮(zhèn)，雖然有數(shù)據(jù)，但是錯(cuò)誤的。很多二手房交易不辦過(guò)戶手續(xù)，人和房子對(duì)不上。房子轉(zhuǎn)了兩手、三手，但登記的可能還是最初的那個(gè)人，該找誰(shuí)收稅呢？”董藩并不看好房產(chǎn)稅的開(kāi)征。

　　“征收房產(chǎn)稅，需要居民住房信息聯(lián)網(wǎng)、不動(dòng)產(chǎn)登記、官員財(cái)產(chǎn)公示、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格評(píng)估體系等一系列配套制度的整體、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。這不僅是一個(gè)稅制改革問(wèn)題，還涉及反腐倡廉等制度建設(shè)。從試點(diǎn)的情況看，我國(guó)在這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和評(píng)估技術(shù)上的欠缺還比較嚴(yán)重。”劉劍文坦言。

　　改革：房地產(chǎn)稅的整體調(diào)整

　　“房?jī)r(jià)已經(jīng)負(fù)擔(dān)了多少稅負(fù)？”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇提出疑問(wèn)，“根據(jù)調(diào)查，購(gòu)買(mǎi)商品房自住的群體承擔(dān)的稅負(fù)最重。”與房地產(chǎn)相關(guān)的5大稅種：房產(chǎn)稅(對(duì)城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)性房屋征收)、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅10年來(lái)增長(zhǎng)迅速。這5種稅從2003年的900多億元，上升到2012年的1.01萬(wàn)億元，增長(zhǎng)1022%。5個(gè)稅種收入合計(jì)占稅收收入的比重，從2003年的4.5%，提高至2012年的10.1%。

　　《決定》中提出的“適時(shí)推進(jìn)改革”為房地產(chǎn)稅的整合提供了新的契機(jī)。例如“轉(zhuǎn)讓所得嚴(yán)格按20%征個(gè)稅”等規(guī)定能否在整個(gè)稅制調(diào)整中“改頭換面”，以“組合拳”的方式對(duì)稅收進(jìn)行合理的增減令人期待。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，稅制改革無(wú)可回避，且會(huì)帶來(lái)正面效應(yīng)。中國(guó)直接稅比重過(guò)低的問(wèn)題已不容輕視，而房產(chǎn)稅改革是漸進(jìn)提升直接稅比重和配套改革的一部分，可以優(yōu)化中國(guó)稅制發(fā)展。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的分稅分級(jí)財(cái)政體制在1994年框架建立后，至今還有很艱巨的深化改革任務(wù)，主要是由于省以下分稅制改革一直沒(méi)到位。若要把改革逐步推進(jìn)到省以下，就不可能繞過(guò)地方稅體系的建設(shè)，這也需要房產(chǎn)稅制度建設(shè)。

　　“‘營(yíng)改增’后營(yíng)業(yè)稅將走向消亡，房地產(chǎn)稅逐步成為地方財(cái)政收入支柱，這是長(zhǎng)期趨勢(shì)，也是房地產(chǎn)稅的首要功能。當(dāng)然，房產(chǎn)稅要成為地方財(cái)政主體稅種，首先要把配套制度建立起來(lái)。平抑房?jī)r(jià)不是征收房產(chǎn)稅的主要初衷。”劉劍文說(shuō)，“我是積極支持把存量房納入房產(chǎn)稅征收范圍的。如果一些人手上有五六套房，征稅的時(shí)候又要回避這個(gè)‘存量’，那房產(chǎn)稅還怎么發(fā)揮緩解分配不公的作用呢？重慶、上海兩地試點(diǎn)的時(shí)候可以不考慮存量房問(wèn)題，但如果立法，將意味著推向全國(guó)，怎樣處理存量房就是一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題。”

　　有些人疑惑，購(gòu)房款中已經(jīng)支付了一次土地出讓金，再對(duì)房屋征稅，會(huì)不會(huì)存在重復(fù)征收的問(wèn)題。劉劍文解釋說(shuō)，土地出讓金作為出讓土地使用權(quán)時(shí)的租金，和針對(duì)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅并不在一個(gè)環(huán)節(jié)上，二者性質(zhì)也有所不同。房產(chǎn)稅的征收要充分考慮到社會(huì)的接受程度和承受能力，這就需要廣泛的討論和參與，也恰恰能夠體現(xiàn)出立法主導(dǎo)推行房產(chǎn)稅相對(duì)于行政主導(dǎo)的好處。

　　尤為重要的是，房產(chǎn)稅立法的同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的其他稅費(fèi)也會(huì)隨之調(diào)整，“尤其是一些交易環(huán)節(jié)稅種，如營(yíng)業(yè)稅、土地使用稅、土地增值稅等稅種將可能不再征收。”劉劍文說(shuō)。

　　房產(chǎn)稅成功地吸引了公民關(guān)心公共財(cái)政的目光，但在一雙雙眼睛的注視下，其立法和推進(jìn)稅制改革的過(guò)程并非一馬平川。關(guān)于其利弊和可行性的爭(zhēng)論從未停止。正如楊志勇說(shuō)的那句玩笑話：要讓中國(guó)好下去，趕快征收房產(chǎn)稅；要讓中國(guó)壞下去，趕快征收房產(chǎn)稅。