中國(guó)城鎮(zhèn)化拒絕“新二元化”

　　編者按 經(jīng)過(guò)近年來(lái)的不懈努力，長(zhǎng)期影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“城鄉(xiāng)二元化”結(jié)構(gòu)正在朝著“城鄉(xiāng)一體化”的方向嬗變。然而，另一種新的“二元化”結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)在大城市內(nèi)部和大中小城市之間。
　　當(dāng)前大中小城市之間及城市主城區(qū)和邊緣城區(qū)之間，在產(chǎn)業(yè)布局、土地供給、資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和人口吸納、人才集聚、人脈積累以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)展空間、市場(chǎng)環(huán)境等方面差距明顯，分化失衡，而且這一趨勢(shì)還在加劇。如果任由其演化下去，不僅帶來(lái)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還會(huì)造成社會(huì)割裂，引發(fā)社會(huì)政治問(wèn)題。這一問(wèn)題已引起高層高度關(guān)注。

　　中國(guó)的城鎮(zhèn)化須遏制“新二元化”、“兩極化”趨勢(shì)，走均衡、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展之路。

　　二元分化：從城鄉(xiāng)間到城市間

　　社會(huì)人群在大中小城市之間堅(jiān)守與逃離的艱難選擇，從深層次探討，其根源和癥結(jié)在于城鎮(zhèn)化的失序與失衡造成的“新二元化”結(jié)構(gòu)。尤其在各地“擴(kuò)城大躍進(jìn)”新熱潮下，大中小城市及城市內(nèi)部在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置等方面原有的不合理現(xiàn)象被加劇，一二三四線城市發(fā)展失去均衡，兩極分化態(tài)勢(shì)日顯，人們被迫居住在斷裂的城市空間，承受著被撕裂的內(nèi)心傷痛。

　　擴(kuò)！擴(kuò)！擴(kuò)！擴(kuò)城洶涌

　　近期各地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資計(jì)劃出臺(tái)，各大城市原本沉寂的“擴(kuò)城運(yùn)動(dòng)”又以多種形式出現(xiàn)。中財(cái)辦委托發(fā)改委研究機(jī)構(gòu)調(diào)查的12個(gè)省區(qū)中，12個(gè)省會(huì)城市都要建新城，共規(guī)劃了55個(gè)新城；144個(gè)地級(jí)市中有133個(gè)要建新城，共規(guī)劃了200個(gè)；161個(gè)縣級(jí)市中，有67個(gè)要建新城。公布規(guī)劃面積的96個(gè)新城，共規(guī)劃占地6105平方公里，相當(dāng)于所在城市現(xiàn)有建成區(qū)一半以上。

　　隨著各種城市“概念”紛紛出爐，揚(yáng)塵的建設(shè)工地在多個(gè)城市周邊出現(xiàn)。

　　廣州下轄的每個(gè)區(qū)都頂著響亮的“世界級(jí)”的名號(hào)，甚至有些區(qū)市內(nèi)擁有多個(gè)在建或者擬建的“城”。從2011年開始，廣州各區(qū)就不斷推出“造城”概念，而且規(guī)劃定位都是“世界級(jí)”。就在2012年8月，廣州市在一周內(nèi)就提出4個(gè)“城”的規(guī)劃建設(shè)方案。

　　目前廣州已經(jīng)規(guī)劃在建和要建的“城”至少有10個(gè)，涉及領(lǐng)域廣，名目多，從金融、商貿(mào)、教育及至文化、體育，幾乎無(wú)所不及。如天河區(qū)的“天河智慧城”、“廣州國(guó)際金融城”，蘿崗區(qū)的“中新廣州知識(shí)城”、“廣州科學(xué)城”，增城市的“新塘國(guó)際商務(wù)城”，白云區(qū)的“廣州國(guó)際健康產(chǎn)業(yè)城”，番禺區(qū)的“廣州國(guó)際創(chuàng)新城”、“大學(xué)城”，海珠區(qū)的“海珠生態(tài)城”等等。

　　近兩年，杭州在錢塘江兩岸建設(shè)10座新城的計(jì)劃正在付諸實(shí)施。這十大新城包括已經(jīng)初具規(guī)模的錢江新城、下沙新城，還有湘湖新城、之江新城、濱江新城、城東新城、錢江世紀(jì)新城、空港新城、江東新城、臨江新城。與此同時(shí)，一個(gè)耗資千億元的“生態(tài)城”建設(shè)計(jì)劃也已經(jīng)出爐，到2015年，杭州下轄八區(qū)五縣（市）的所有土地都將變?yōu)樯鷳B(tài)示范區(qū)。

　　國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組所調(diào)查的90%以上的地級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)了新城新區(qū)。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設(shè)付諸行動(dòng)，并非僅僅存在于規(guī)劃。

　　廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級(jí)市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，并且從省級(jí)層面提出了12個(gè)新城新區(qū)。云浮、惠州、茂名等城市啟動(dòng)了新城新區(qū)建設(shè)和規(guī)劃，并將新城新區(qū)建設(shè)寫入政府工作報(bào)告，作為2013年的重點(diǎn)工作來(lái)抓。

　　在各地有關(guān)新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國(guó)內(nèi)和國(guó)際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設(shè)各類高端生態(tài)城。而從各新區(qū)規(guī)劃上看，空間大多是留給富人的，高標(biāo)準(zhǔn)的新城新區(qū)規(guī)劃沒(méi)有提供適宜中低收入人口和外來(lái)農(nóng)村人口進(jìn)城居住生活的空間。

　　“如此下去，新城新區(qū)集聚人口目標(biāo)必將難以實(shí)現(xiàn)。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對(duì)此不無(wú)擔(dān)憂。

　　“鬼城”與“地王”凸顯房地產(chǎn)業(yè)失序

　　盡管每個(gè)城市在進(jìn)行新城、新區(qū)建設(shè)的時(shí)候，都給出了“科學(xué)”的規(guī)劃和誘人的“藍(lán)圖”，但半月談?dòng)浾咦咴L發(fā)現(xiàn)，其中不少帶來(lái)“空城”、“死城”、“鬼城”等問(wèn)題。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前被媒體稱之為“鬼城”、“空城”的地方已近40多處，但新城的“超前規(guī)劃”仍令許多地方政府樂(lè)此不疲。

　　“城鎮(zhèn)化容易遇到兩個(gè)難題：一是人來(lái)了，城市沒(méi)有準(zhǔn)備好；二是城市準(zhǔn)備好了，人不愿意來(lái)。”國(guó)務(wù)院參事室參事劉志仁說(shuō)，處理不好，前者就會(huì)導(dǎo)致“大城市病”，后者則會(huì)造成“鬼城”。

　　“空城”、“鬼城”大量進(jìn)入視野的同時(shí)，一線城市的“地王”、“樓王”也刺激著公眾的神經(jīng)。

　　6月，廣州，“房地產(chǎn)黑馬”佳兆業(yè)攜裕瑞房地產(chǎn)公司以45.57億元拿下黃埔區(qū)南玻宅地，成為廣州當(dāng)時(shí)的總價(jià)“地王”；7月，北京，經(jīng)過(guò)62輪競(jìng)拍，北京懋源房屋開發(fā)有限公司以17.7億元的總價(jià)競(jìng)得豐臺(tái)區(qū)夏家胡同地塊；7月，上海，萬(wàn)科狠砸48.7億元搶得張江高科技園區(qū)商住地塊，樓面地價(jià)21415元／平方米，溢價(jià)率88.6%，刷新上海年內(nèi)總價(jià)地王的紀(jì)錄；8月，深圳，華潤(rùn)置地有限公司以109億元購(gòu)得前海一幅用地面積6.1萬(wàn)平方米的地塊，溢價(jià)率高達(dá)62.2%，樓面價(jià)超過(guò)21000元/平方米，不論是總價(jià)還是樓面價(jià)格，都刷新此前歷史記錄。

　　這一連串的數(shù)據(jù)暗示著各大房企的投資熱潮紛紛向一線城市回流。

　　中國(guó)指數(shù)研究院專家分析認(rèn)為，一二線與三四線城市之間房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的分化正在不斷加深：三四線城市供應(yīng)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)需求，但一線城市和部分二線熱點(diǎn)城市優(yōu)質(zhì)地塊稀缺，供不應(yīng)求。

　　2013年上半年，我國(guó)十大房企在一二線城市的拿地面積、金額占其全國(guó)拿地比重分別達(dá)到76%和91%，回歸一二線態(tài)勢(shì)更為明顯。

　　與此形成鮮明對(duì)比的是三四線城市的房?jī)r(jià)。“現(xiàn)在三四線城市的房地產(chǎn)商快要崩潰了。”安徽省中部某縣級(jí)市房地產(chǎn)商老呂無(wú)奈地說(shuō)，“大城市房子根本不愁賣，可咱們這種三四線城市地價(jià)漲得夠快，就沒(méi)見房?jī)r(jià)怎么漲，買的人也不多。”

　　老呂說(shuō)，如今該市每畝商業(yè)住宅用地400多萬(wàn)元，與省會(huì)城市一些新區(qū)的地價(jià)差不多，但房?jī)r(jià)只能賣到每平方米4000余元，約是省會(huì)城市房?jī)r(jià)的一半。

　　北京中原市場(chǎng)研究部總監(jiān)張大偉說(shuō)，在2011年之前大中小城市房?jī)r(jià)漲跌基本一致，但此后房?jī)r(jià)走勢(shì)開始出現(xiàn)分化。“在經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下，一些中小城市的就業(yè)吸納能力受到明顯的影響，相對(duì)來(lái)說(shuō)大城市機(jī)會(huì)更多。”

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年以來(lái)，一二線城市房?jī)r(jià)漲幅明顯快于平均水平。6月份一線城市北上廣深漲幅分別達(dá)16.7%、14.4%、16.5%和16.0%，南京、福州、廈門、鄭州等二線城市漲幅也都超過(guò)10%，成為增長(zhǎng)最快的城市。

　　自2010年在沿海“掘金”后回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，老呂在房地產(chǎn)市場(chǎng)已投入6000余萬(wàn)元，開發(fā)的兩期樓盤卻遲遲打不開銷路。“血本無(wú)歸啊，這些錢要是當(dāng)時(shí)投資在二線城市，怎么也賺好幾億了。現(xiàn)在要是有熟人想去三四線城市投資房地產(chǎn)，我一定會(huì)勸阻，我現(xiàn)在想求著政府‘退地’啊。”

　　好的更好，差的更差，資源配置懸殊而失衡

　　一二線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)需求高度旺盛、房?jī)r(jià)居高不下的最大根源便是資源的過(guò)度集中。

　　公眾普遍反映，一二線城市與三四線城市資源配置分化越來(lái)越嚴(yán)重。“今年我們一個(gè)縣的建設(shè)用地指標(biāo)只有500多畝，建個(gè)醫(yī)院、圖書館就沒(méi)了。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)欠賬多，過(guò)去沒(méi)錢，現(xiàn)在沒(méi)地，指標(biāo)翻番也不夠用。”浙江南部一個(gè)縣的國(guó)土局長(zhǎng)向記者抱怨。

　　當(dāng)前，由于土地指標(biāo)、財(cái)政收入等向大城市集中，導(dǎo)致中小城市發(fā)育普遍放緩、公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)落后。很多中西部省份更是舉全省之力建省會(huì)城市，土地指標(biāo)、財(cái)政投入，都是考慮完大城市之后，有剩余才向中小城市傾斜。這種大城市發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期有其合理性，但隨著大城市吸納性增強(qiáng)，大中城市與中小城市之間的二元差距以及由此引發(fā)的問(wèn)題日益明顯。

　　在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)是承接農(nóng)民轉(zhuǎn)移的重要載體。但在不少地方，小城鎮(zhèn)土地供應(yīng)出現(xiàn)明顯的缺口，土地已成制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。小城鎮(zhèn)用地吃緊，是由我國(guó)目前用地分配格局所決定的：我國(guó)城鎮(zhèn)用地主要有兩條“供地線”——一是國(guó)家年度下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)；二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。

　　在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)方面，由于這一指標(biāo)由地市一級(jí)統(tǒng)一調(diào)劑，大部分指標(biāo)被調(diào)走，留在小城鎮(zhèn)的比例偏低。國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)是一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的主渠道，目前新增建設(shè)用地指標(biāo)在大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系中供應(yīng)嚴(yán)重不均衡。

　　西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊說(shuō)，地市一級(jí)政府對(duì)本區(qū)內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配有決定權(quán)，這些指標(biāo)大部分以保證重點(diǎn)工程和工業(yè)園區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，而不是用于提升小城鎮(zhèn)空間人口承載能力和公共服務(wù)能力。

　　以重慶為例，“十一五”期間，國(guó)家每年下達(dá)給重慶的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均為150平方公里左右，其中93%用于保障重慶主城區(qū)和30個(gè)區(qū)縣城用地需求，而900多座小城鎮(zhèn)獲得的指標(biāo)僅占7%。在重慶，大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)移進(jìn)城，超過(guò)6成選擇落戶到小城鎮(zhèn)。但由于用地緊缺，不少小城鎮(zhèn)人口密度每平方公里近萬(wàn)人，完全可以比肩一些中等城市。

　　記者在渝西經(jīng)濟(jì)大區(qū)江津區(qū)了解到，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到2020年，該區(qū)可獲得國(guó)家下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)80平方公里，其中68平方公里落在江津城區(qū)，用于保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，分到區(qū)內(nèi)24個(gè)鎮(zhèn)街指標(biāo)平均約0.5平方公里。

　　由于大量的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度集中于重慶主城區(qū)和區(qū)縣城市，一些小城鎮(zhèn)面貌10多年基本沒(méi)有變化。在地處渝西地區(qū)的江津區(qū)，小城鎮(zhèn)居民住房、學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施多年無(wú)法改善。像白沙、珞璜等中心城鎮(zhèn)人口密度與中小城市相近，連帶引發(fā)小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高企、學(xué)校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問(wèn)題。

　　在重慶彭水縣，由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)和資金支持，下轄的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有規(guī)范的城鎮(zhèn)垃圾處理場(chǎng)，垃圾處理一般都是簡(jiǎn)易填埋，自行解決?？h內(nèi)一些場(chǎng)鎮(zhèn)沒(méi)有建設(shè)專門的供水和污水處理設(shè)施，經(jīng)常出現(xiàn)場(chǎng)鎮(zhèn)缺水、污水直排的現(xiàn)象。

　　除了土地瓶頸外，資金短缺和融資渠道狹窄等問(wèn)題更加困擾著中小城市。在東北某縣城，記者了解到這個(gè)縣提出2013年將“強(qiáng)推”總面積10平方公里的新區(qū)建設(shè)，總投資將達(dá)1.7億元，而2012年這個(gè)縣的公共財(cái)政收入僅為2.3億元。

　　在巨大的籌資壓力下，各地大都將土地收益作為主要資金來(lái)源。在山東省沿海某市，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)赝七M(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和支持舊村舊城改造的重要資金來(lái)源是土地出讓收入，但受國(guó)家土地保護(hù)政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策影響、土地出讓成本上漲等因素綜合影響，這一模式無(wú)疑存在變數(shù)和隱患。

　　“大城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)地位中位次高，對(duì)經(jīng)濟(jì)影響大。這樣，該地地方官員的位次就高，官員位次高，反過(guò)來(lái)能影響經(jīng)濟(jì)投資。這就形成正反饋機(jī)制。”安徽某四線城市領(lǐng)導(dǎo)高劍對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)，過(guò)去，國(guó)家稅收政策優(yōu)惠的地區(qū)多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)，尤其是一線大城市，吸引了民間資本和外來(lái)資本的進(jìn)入，加速了這些地區(qū)的發(fā)展。

　　分稅制改革后，先期快速發(fā)展的發(fā)達(dá)地區(qū)獲得更多的地方財(cái)政收入，使得當(dāng)?shù)卣匈Y金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，良好的基礎(chǔ)設(shè)施又吸引了更多的資源進(jìn)入。這樣就形成了馬太效應(yīng)，好的更好，差的更差。

　　國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英等多位專家指出，上級(jí)分配的資源到高等級(jí)城市往往被截留，中小城市本身所創(chuàng)造的財(cái)富沒(méi)能拿回本地做貢獻(xiàn)。

　　燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生認(rèn)為，市場(chǎng)本身有一個(gè)“馬太效應(yīng)”，越大越大，越富越富，要真正想發(fā)展三四線城市，政府就不能一味助長(zhǎng)這種“馬太效應(yīng)”。

　　高劍認(rèn)為，目前一二線城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，地方政府償還債務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三四線城市。在三四線城市，如果有一天無(wú)法賣地賺錢，地方政府的償債能力不足馬上將體現(xiàn)出來(lái)，集中背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。一旦三四線城市樓市泡沫破裂，地方經(jīng)濟(jì)將呈現(xiàn)快速收縮態(tài)勢(shì)，銀行信貸呆壞賬率也會(huì)快速上升，“影子銀行”、民間借貸等風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之而暴露，危及一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬(wàn)億元。而2013年至2015年，財(cái)政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的1/5左右。然而，同樣是舉債建設(shè)，由于在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置方面的顯著差別，一二線與三四線城市未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將出現(xiàn)明顯分化。