國土開發(fā)不能“焚琴煮鶴” 嚴格守住“生態(tài)紅線”

　　上馬工業(yè)項目毀林埋田，向生態(tài)濕地區(qū)域排污，在自然保護區(qū)建別墅……近年來，在發(fā)展沖動牽引下，此類“焚琴煮鶴”的負面事件頻頻爆出。國土如何開發(fā)，事關(guān)文明延續(xù)。

　　黨的十八大報告明確提出，要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。“國土是中華民族賴以生存的根基，如果隨意開發(fā)，皮之不存，毛將焉附？”近日召開的全國政協(xié)常委會上，委員們的質(zhì)問，如當頭棒喝，發(fā)人深省。

　　守住“生態(tài)紅線”

　　綠色一點點被擠占，底線一次次被突破。委員們對近年來城鎮(zhèn)建設用地的肆意擴張和粗放、低效利用感觸很深。

　　全國政協(xié)常委吳晶出示的一項調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)化進程中，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化特征非常明顯。據(jù)統(tǒng)計，2000—2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長61.6%，其中城市建成區(qū)面積增長78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口增長僅為46.6%。農(nóng)村建設用地總量也不減反增，特大城市、大城市、東南沿海地區(qū)土地承載能力已接近極限，一些省份城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模已經(jīng)突破2020年的控制指標。

　　全國政協(xié)常委何丕潔認為，國土開發(fā)強度過高和空間結(jié)構(gòu)失衡已經(jīng)到了非常嚴重的地步。據(jù)他介紹，30%是一個國家或地區(qū)國土開發(fā)強度的極限，日本、韓國的土地開發(fā)強度都在10%以下。而根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，我國的某些省市開發(fā)強度竟已高達40%。一些大城市“攤大餅”式擴張，小城鎮(zhèn)建設遍地開花，也造成生產(chǎn)空間占比過大，人均綠地面積過少，區(qū)域生態(tài)功能日益脆弱。

　　從耕地面積可以清晰看出開發(fā)之猛。據(jù)統(tǒng)計，2000年到2010年，全國耕地面積由19.23億畝減少到18.26億畝。“城鎮(zhèn)化規(guī)模擴展、速度加快，城市開發(fā)建設特別是工業(yè)項目不斷占用優(yōu)質(zhì)耕地，18億畝耕地紅線警鐘已經(jīng)屢屢敲響！”全國政協(xié)委員吳超憂心忡忡。

　　與此同時，急劇擴張的建設用地并沒有得到合理、有效利用。相關(guān)研究資料顯示，我國GDP每增長1%，土地占用量竟達西方國家的5—8倍。吳晶在調(diào)查中觀察到，眼下正在興起的建設浪潮中，不少城鎮(zhèn)熱衷于建設大型廣場、商城、大型開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。盲目上馬的項目占用了大量土地資源，卻未能從經(jīng)濟體量和社會需求出發(fā)，土地空間開發(fā)競爭力并不高，這造成土地利用率低下，資源嚴重浪費。

　　習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時指出，推進生態(tài)文明建設，應牢固樹立生態(tài)紅線觀念，不能越雷池一步。何丕潔認為，國土開發(fā)要堅持生態(tài)優(yōu)先原則。“在整體謀劃國土空間開發(fā)時，必須把生態(tài)環(huán)境保護放在第一位，只有這樣才能構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。”

　　全國政協(xié)常委楊天怡認為，城鎮(zhèn)化的健康推進，除了要管制好土地用途，還要嚴格控制總量，合理安排規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。“最關(guān)鍵的是要樹立國土開發(fā)主體功能理念，對國家重點生態(tài)功能區(qū)要建立限制開發(fā)的制度，對依法設立的各級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等要建立禁止開發(fā)的制度。”

　　全國政協(xié)常委陳清華則建議在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應的環(huán)境標準和環(huán)境政策。要加強生態(tài)評估，使重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)惡化趨勢盡早得到遏制，主要生態(tài)功能區(qū)盡早得到恢復和改善。

　　規(guī)劃呼喚升級版

　　2010年國務院頒布了《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》，第一次系統(tǒng)確定了國土空間開發(fā)的主體功能定位。但從目前出現(xiàn)的新問題來看，這個規(guī)劃亟待進一步細化。

　　全國政協(xié)常委陳德銘認為，應適時賦予規(guī)劃一定的法律效力。他曾專門咨詢過有關(guān)部門，得到的答復是規(guī)劃是指導性的，沒有法律約束力，現(xiàn)在看來仍有必要通過法律形式對規(guī)劃的效力予以強化。他還提出，應當發(fā)揮市場在資源配置中高效的優(yōu)勢，吸引更多的社會資金參與，探索新方式、新手段，共同致力于完善主體功能區(qū)建設，推進規(guī)劃升級。

　　生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口遷徙、城鎮(zhèn)化格局不斷變化，需要規(guī)劃適時作出調(diào)整。全國政協(xié)常委李朋德認為，規(guī)劃具體實施中存在一系列問題，如缺少統(tǒng)一的地理空間信息平臺支持、監(jiān)管的體系和手段不具備、實施主體難以明確、綜合評價難以及財稅政策不配套等，“規(guī)劃亟待推出更加完善的升級版”。

　　“現(xiàn)在不缺規(guī)劃，缺的是細化與落實，要竭力避免政策之間相互打架，一些投資巨大、用地量大的重大工程必須得到更加充分的論證。”全國政協(xié)委員、國土資源部土地利用管理司司長廖永林介紹，目前我國國土空間開發(fā)涉及的部門很多，相關(guān)規(guī)劃也很多，但彼此之間存在沖突、難以銜接，下一步完善主體功能區(qū)規(guī)劃過程中，應當注重細化，出臺落實規(guī)劃的相應細則。

　　全國政協(xié)常委陳群也持此觀點：“應將主體功能區(qū)規(guī)劃與部門、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、工作計劃結(jié)合起來，做好細化。比如，在重點開發(fā)區(qū)，應提高資源利用效率；而在限制開發(fā)區(qū)，則應重點控制土地開發(fā)強度，重視生態(tài)保育、生態(tài)服務業(yè)的發(fā)展。”

　　領導意志突破規(guī)劃現(xiàn)象嚴重

　　國土規(guī)劃的目的在于實施。然而一方面規(guī)劃執(zhí)行易受領導意志影響，隨意突破規(guī)劃現(xiàn)象嚴重；另一方面，規(guī)劃執(zhí)行過程中涉及的生態(tài)補償、人員安置等錯綜復雜的問題也讓一些執(zhí)行者望而卻步，導致一些地區(qū)的規(guī)劃只停留在“紙上劃劃、墻上掛掛”。

　　“專項規(guī)劃不協(xié)調(diào)、基礎規(guī)劃未落地，是規(guī)劃得不到有效執(zhí)行的重要原因。”全國政協(xié)常委楊維剛指出，規(guī)劃應當是科學、嚴肅的，規(guī)劃不合理或者得不到有效執(zhí)行，將直接影響我們優(yōu)化國土空間開發(fā)的全局。

　　楊維剛指出，目前土地利用、交通、水利、能源、林業(yè)等各類專業(yè)規(guī)劃各自為政，導致國土空間功能錯位；鎮(zhèn)、村兩級規(guī)劃薄弱，甚至完全缺失，且僅涉及建設用地管理與耕地保護，對經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村建設指導性不強；另外，目前的規(guī)劃評估帶有隨意性，存在“重規(guī)劃、輕考核，重指標、輕評估”的現(xiàn)象，對規(guī)劃的執(zhí)行進度、執(zhí)行效果缺乏客觀、有效的評價。這些因素都直接影響規(guī)劃的執(zhí)行力度。

　　他建議，要通過制定國土規(guī)劃基本法，確立國土規(guī)劃的法律地位，將國土規(guī)劃的編制和實施納入一定的法律程序。“通過立法，可以將國土規(guī)劃體系所包含的不同層次、不同類型規(guī)劃，從編制到實施的一整套基本程序作出原則規(guī)定，為規(guī)劃審批、頒布、實施和修訂提供法律保障。”

　　分配制度是最大杠桿

　　全國政協(xié)常委田嵐也認為，在國土空間開發(fā)戰(zhàn)略中，應當以法律的形式對人的權(quán)利予以保障：包括人的自由流動、自主選擇職業(yè)、居住地和生活方式，讓禁、限區(qū)域的人能夠有足夠的選擇空間和可能。

　　田嵐還提醒，應建立一系列配套措施，諸如完善生態(tài)補償機制、基本保障制度、財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)引導機制等，確保禁限區(qū)人們的生活水平、發(fā)展要求和話語權(quán)不受損害。“分配制度是最大杠桿，合理的分配，才能確?？尚械姆止ぁ＊剟詈蛻土P性政策，要配套使用。”

　　“應盡快制定、完善配套的資源開發(fā)生態(tài)補償制度。出臺生態(tài)環(huán)境補償相關(guān)條例，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的‘善治’與長效。”楊天怡常委說，還應加大重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域予以相應的政策傾斜。