中國城鎮(zhèn)化焦點：如何解救政府綁架的土地

　　[ 在當前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產(chǎn)價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架” ]

　中國改革已近臨界點，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進新型城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵所在。

　　近期，由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告（下稱“報告”），從新型城鎮(zhèn)化的視角下，為我國土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設(shè)計。

　　“新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。”報告提出，改革建設(shè)用地供地方式；允許地方政府發(fā)行市政債；征收房產(chǎn)稅；轉(zhuǎn)變糧食自給觀等八項重大建議。

　　這份報告是“中國金融四十人論壇”內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案》的子課題之一。此前，課題組還公布了《新形勢下對外開放的戰(zhàn)略布局》。

　　以土地“當量”換總量

　　從今后十年來看，中國城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地。原因在于，有2億左右農(nóng)村流動人口及其家庭成員入城定居，市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平還會進一步提高，這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。

　　提出土地制度改革具體建議及配套措施時，報告給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。而擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問題。

　　一直以來，中國地少人多。作為世界第一人口大國，中國用全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問題。堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發(fā)展過程中的不二選擇。

　　“在過去若干年內(nèi)，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。”報告稱，嚴控土地供給、嚴控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。

　　與此同時，報告認為，堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質(zhì)量的保護。目前，我國18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農(nóng)田使用過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。

　　基于這一分析，報告提出了土地“當量”的概念，破題上述矛盾。

　　所謂土地“當量”，類似于標準煤的概念，即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標準折算為標準值，用以對不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進行統(tǒng)一計量、核算、評估和交易。

　　“以土地‘當量’作為土地計量、核算的標準后，不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地就有了統(tǒng)一的計量標準，這樣就可以在全國范圍內(nèi)建立土地‘當量’交易市場，同時可以改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當量紅線。”報告還提出要轉(zhuǎn)變糧食自給觀。

　　上世紀90年代中期以來，我國糧食平均自給率達100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因為我國把大豆納入糧食中統(tǒng)計，近幾年我國大豆進口較多，2010年以來每年進口量都在5000萬噸以上，2012年進口量達5800多萬噸。

　　“從國際經(jīng)驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M口后的糧食進口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。”報告認為，在此基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資，一方面適度擴大糧食進口，另一方面鼓勵國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。

　　松綁“土地財政”

　與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮(zhèn)化的進一步推進。

　　在當前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產(chǎn)價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。與此同時，大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來越困難，由于補償或者安置問題導致的群體性事件逐漸突出。

　　萬得數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年，國有土地使用權(quán)出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元，占同年政府財政收入的比重分別為35%、32%、25%，占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。

　　大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)有40%左右是要靠土地收益來償還的。

　　此前，著名經(jīng)濟學家吳敬璉在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時說，以賺取土地差價推動的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問題，并稱“過去幾十年來，在這一造城運動中的土地價差保守在30萬億元左右”。

　　報告認為應改變供地方式，為此還提出了三個解決方案。“其共同目標是減少地方政府對土地財政的依賴，發(fā)揮市場資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。”

　　具體來看，方案一，改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地。用地規(guī)劃調(diào)整后，由政府承擔土地購置、開發(fā)成本，并向土地使用者（開發(fā)商等）按零地價或接近零地價的低成本價格提供建設(shè)用地。項目建成后，銷售價格不得包含土地價格或僅能包含低成本土地價格。

　　“這樣，購房者購房時支付的房價不含地價或僅含低成本地價，但持有后每年需按房產(chǎn)市場價格的一定比例繳納房產(chǎn)稅。”報告稱，此舉可有效降低土地價格，從而降低房價，但在土地供給過程中容易產(chǎn)生尋租行為，也需要進一步研究如何實現(xiàn)土地資源的有效分配。

　　方案二，地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣地收入上繳中央政府，以避免地方政府過度依賴賣地收入。這一方案對現(xiàn)行征地制度變動較小，但土地價格不一定能夠下降，而且會增加中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)成本。

　　方案三，政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。除基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過程，這也是其他國家和地區(qū)土地制度的一般安排。

　　報告認為，這一方案的優(yōu)勢在于土地市場化改革一步到位，理順土地供應和價格決定機制。但需對現(xiàn)行土地管理制度做較大調(diào)整，也依賴于農(nóng)村集體決策機制的完善。

　　開閘市政債

　　走出“土地財政”困境后，城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從何而來？

　　回答這一問題，可先看看城鎮(zhèn)化的資金需求規(guī)模有多大。中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁在接受本報專訪時估計，中國未來的城市化會拉動50萬億元規(guī)模的投資需求。

　　算法很簡單，一個農(nóng)民在城市里要安頓下來，大概最少需要12萬元。目前已經(jīng)有兩億多農(nóng)民在城里面，還有一億多到兩億要轉(zhuǎn)移進來，也即客觀存在總額40萬億~50萬億元的投資需求。

　　此前，地方政府獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，主要有兩種方式：土地出讓金和地方政府融資平臺貸款。2012年末，地方政府融資平臺貸款余額已高達9.3萬億，這一貸款被視為銀行風險的主要來源之一。顯然，50萬億的資金需求，再難靠上述兩種方式獲得。

　　“允許地方政府發(fā)行市政債。”報告稱，在城市政府無從獲得賣地收入且財政能力有限的情況下，政府購置和開發(fā)土地的支出可以通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定征收的財產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費、商業(yè)繁榮后帶來的各種稅收增收等。

　　其實，最近幾年地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大，推出市政債，解套“土地財政”的呼聲就一直不斷。

　　早在數(shù)年前，中國人民銀行行長周小川曾在公開場合表示過，通過“市政債+財產(chǎn)稅”的組合，能夠形成約束力有效的資金流在時間軸上平移，有助于解決中國城鎮(zhèn)化過程中的融資問題，并且“有關(guān)部門正積極研究市政債推出事宜”。

　　德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿也對本報表示，應該大力推動市政債市場的發(fā)展。一方面，通過發(fā)行市政債，可以緩解平臺再融資和對銀行還款的壓力；另一方面，市政債市場的發(fā)展也有利于清理地方融資平臺以及債務(wù)混亂的情況，并使地方政府成為一個可以評估信用質(zhì)量的單一實體。

　　在具體的操作方式上，報告從短期和長期兩個時間維度給出了不同的策略。

　　短期看，如果發(fā)行市政債暫時在法律上有障礙，可通過變通的方法設(shè)計相關(guān)的產(chǎn)品，如項目型地方政府債券等方式來實現(xiàn)。事實上，當前部分城投債就是基于這個原理。

　　從長遠看，應盡快修訂《預算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。近年來，我國債券市場健康快速發(fā)展，也具備了引入市政債的條件。同時還進行了財政部代地方政府發(fā)債、上海等地方政府自行發(fā)債等探索，一些城投債在某種程度上也已與市政債比較接近。