新型城鎮(zhèn)化亟需一元化公共財政后盾

　　在我國以城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會成長的引擎和動力源泉的大背景下，迫切需要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，使城鎮(zhèn)化過程更好地與以人為本的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展融為一體。

　　這些年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率在提升，但市民化或人的城鎮(zhèn)化過程相對滯后，這個相對滯后帶來深刻的矛盾。大家都希望鄉(xiāng)村人口不斷移居城鎮(zhèn)是一種和諧的過程，是幸福感提升的過程，但卻面臨實際制約條件——在這個過程中，中心區(qū)的基本公共服務(wù)供給跟不上，最典型的就是“北上廣”這樣的城市。對于在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的非本地戶籍人口，基本公共服務(wù)供給跟不上，甚至出現(xiàn)了一些歧視性的公共政策。

　　全國已經(jīng)形成了兩億多進(jìn)城長期居住人口，他們面臨的問題是自己的家庭怎么在城市常駐，而現(xiàn)在絕大部分家庭處于分裂狀態(tài)。80%左右的夫妻分開生活，而他們的孩子能夠跟著父母一起在城市長期居住的只有十分之一，90%的孩子是“留守兒童”。如果這些孩子跟著父母在城里定居，他們的入托、入學(xué)、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)又都跟不上?，F(xiàn)在要把供給迅速提高可能性很小。稍微考察一下北上廣，就會同意這個判斷。有的被稱為二線、三線的城市，試圖趁著壓力不大加快步伐，比如常住人口給予戶籍，但后來壓力太大只好停住。

　　在城鎮(zhèn)化彌合二元結(jié)構(gòu)過程中釋放巨大需求的條件下，我國的增長潛力巨大，但潛力要變成現(xiàn)實，需要一系列的前提條件，最關(guān)鍵的就是要在基本公共服務(wù)均等化方面形成有效的可持續(xù)機(jī)制，使這個潛力釋放的過程相對平穩(wěn)地展開。另外一個前提條件就是實現(xiàn)改革的突破、攻堅克難，實質(zhì)性地推進(jìn)配套改革。

　　回到城鎮(zhèn)化的視角，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化來配合中國現(xiàn)代化、“中國夢”目標(biāo)實現(xiàn)的歷史進(jìn)程，在公共財政方面，需要以一元化的公共財政作為有力的支持后盾，這至少包括四個方面。

　　第一，要形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)。要把所有政府財力納入一個全口徑預(yù)算里面，盡可能合理配置公共資源，提高綜合績效。公共資源在財政分配上要與整個社會資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財政全口徑預(yù)算框架里，不再存在預(yù)算外資金的概念，而是在一個預(yù)算體系之內(nèi)形成相對獨立而互相銜接的公共收支預(yù)算、國有資本預(yù)算、基金預(yù)算和社會保障預(yù)算四個組成部分，這是公共財政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架?？瓷先ナ且粋€技術(shù)問題，卻帶有實質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設(shè)。全口徑預(yù)算給決策部門、所有要加入決策過程的主體——人大、政協(xié)和社會公眾，提供了一個財力信息的全景圖。有了全景圖，才能實現(xiàn)社會公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，直至民主理財、依法理財?shù)臎Q策權(quán)。

　　第二，要有非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運行機(jī)制。基本公共服務(wù)供給要向均等化方向演變。比如說現(xiàn)在有戶籍的和無戶籍的人口，明顯沒有享有同樣的國民待遇。這方面公共財政別無選擇，必須漸進(jìn)地以一系列運行機(jī)制的改進(jìn)，走向非歧視性的公共服務(wù)供給。這個過程是長期的，我估計要先從難度比較小的區(qū)域開始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度。難度最大的“北上廣”等城市恐怕要在最后的階段，在條件配套下才能實現(xiàn)。

　　第三，財政改革要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合。從財政角度考慮支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層規(guī)劃功能。由此引出的主體功能區(qū)規(guī)劃功能，必須協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復(fù)雜矛盾關(guān)系。土地制度、不動產(chǎn)制度的改革至關(guān)重要。不動產(chǎn)作為城鎮(zhèn)化過程中關(guān)鍵的、稀缺的生產(chǎn)要素和民生要素，它的流動、交易、財產(chǎn)保護(hù)、財產(chǎn)登記、相關(guān)稅收等制度建設(shè)，應(yīng)該放在一個通盤合理的配套方案里考慮，財政必須支持這樣的配套改革。

　　最后，要積極引入公私合作伙伴關(guān)系，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資、引資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。單靠政府資金支持城鎮(zhèn)化有很大難度，有人預(yù)測今后幾十年需要60萬億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來的民間資本、社會資金進(jìn)入城鎮(zhèn)化過程，從而形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決，相關(guān)的管理水平和績效水平也有望得到比較明顯的提高。