國家發(fā)改委官員：中國城鎮(zhèn)化存在五大誤讀

被誤讀的城鎮(zhèn)化

專訪國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵

當(dāng)全中國都在說“城鎮(zhèn)化”的時候，大家說的“城鎮(zhèn)化”是一回事嗎？

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，中央政策已明確，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，就是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過程。

但是，很多人擔(dān)心，城市管理者可能更愿意把精力放在對現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口的服務(wù)上，或者是愿意加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀建設(shè)的投資。傳統(tǒng)的政績觀導(dǎo)致對“城鎮(zhèn)化”的誤解，進一步導(dǎo)致各地的城鎮(zhèn)化實踐與中央的政策思路有差距。

2012年，全國總?cè)丝?3.54億；城鎮(zhèn)戶籍人口（非農(nóng)業(yè)人口）4.78億，占35.29%，農(nóng)村戶籍人口（農(nóng)業(yè)人口）8.76億；按居住地劃分，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，占52.6%（即城鎮(zhèn)化率）。而在這7.12億人中，農(nóng)民工人數(shù)在2.5億以上。

7億多人生活在城里，中國的城鎮(zhèn)化速度是世界上最快的，城鎮(zhèn)化過程中遇到的問題也是世界上任何一個國家都沒有經(jīng)歷過的。因為在拉動內(nèi)需方面的重要作用，城鎮(zhèn)化將成為推動經(jīng)濟改革的重要方向。但對城鎮(zhèn)化的誤讀，無疑將影響城鎮(zhèn)化的最優(yōu)進程。

日前，李鐵在接受采訪時指出了城鎮(zhèn)化存在五大誤讀：城鎮(zhèn)化就是城市化，城鎮(zhèn)化就是土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就意味著投資建設(shè)，城鎮(zhèn)化就是城市現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化就是提升戶籍居民生活福利。

在李鐵看來，人們并不是不明白中國城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵，而是被城鎮(zhèn)化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。

城鎮(zhèn)化≠城市化

聚焦于各類大中城市和城市群，是對城鎮(zhèn)化的誤讀，中國應(yīng)該走一條適合國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，有兩個陷入分歧或者有時被混淆的概念：城鎮(zhèn)化，還是城市化？

從事宏觀經(jīng)濟研究的政策專家和學(xué)者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮(zhèn)化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮(zhèn)化道路聚焦于各類大中城市和城市群。

而從事農(nóng)村政策研究的部門和一些領(lǐng)導(dǎo)同志，根據(jù)我國的國情，傾向于采用“城鎮(zhèn)化”的提法。

中國現(xiàn)在有7.1億城鎮(zhèn)人口，可是我們只有658個城市，另外還有近兩萬個建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)平均人口1萬多。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市?？墒窃谥袊?，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農(nóng)村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國這種國情下，各級城市政府會以此為借口，排斥農(nóng)民工，同時，他們會利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得生產(chǎn)要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。

“城鎮(zhèn)化”，這是目前中央既定政策的提法。我國已經(jīng)有近2萬個小城鎮(zhèn)，把城鎮(zhèn)化的矛盾分解到小城鎮(zhèn)，會把不穩(wěn)定因素降到最低。其次，在中國國情下，鎮(zhèn)代表著一部分農(nóng)村人口就地就近的轉(zhuǎn)移，這也是我們重要的目標。

但是，大城市也必須要承擔(dān)農(nóng)民工進城的公共服務(wù)問題。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應(yīng)該積極接納農(nóng)民轉(zhuǎn)移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化≠土地城鎮(zhèn)化

在各地政府過度依賴“土地財政”的情況下，大量農(nóng)村土地被低價征收。但實際上，城市在吸納農(nóng)村土地的同時，應(yīng)當(dāng)同步做好失地農(nóng)民的市民化問題。

2000—2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠快于人的城鎮(zhèn)化速度。

改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，城市通過低價征用農(nóng)村的耕地或者集體建設(shè)用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可以說，城市如今在形態(tài)上已經(jīng)向現(xiàn)代化邁進，農(nóng)村的土地作出了極大的貢獻。

如果從某個城市或某個村莊的角度看，低價征收農(nóng)民土地肯定是帶有一定的剝奪性質(zhì)。但從全局上看，中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面也起到了重大作用。中國每年有1000多萬農(nóng)民進城從事非農(nóng)就業(yè)，總共有2.5億農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入的近一半來自非農(nóng)就業(yè)。各個地方政府在招商的時候，工業(yè)土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現(xiàn)有的土地征用制度上的。

但土地征用過程中存在很多問題，比如一些城市政府在推進城市發(fā)展和建設(shè)中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進行城市的擴張。目前城市人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定的80~120平方米的標準。

另外，盡管有2.5億農(nóng)民進城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的重要戰(zhàn)略目標并沒有得到相應(yīng)的實現(xiàn)。

各類城市只歡迎農(nóng)民工來就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個普遍存在的事實。為了降低城市發(fā)展成本，剝奪農(nóng)民工帶來的廉價勞動力已經(jīng)成了城市非常正常的選擇，而為農(nóng)民工提供與戶籍居民同等的公共服務(wù)則被排斥在外。

城鎮(zhèn)化≠投資建設(shè)

在傳統(tǒng)的政績觀指引下，幾乎所有的地方政府都把城鎮(zhèn)化看作加快城市建設(shè)的大好時機，卻忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展中最重要的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的長遠目標。

城鎮(zhèn)化是要加快城鎮(zhèn)建設(shè)還是要促進人口轉(zhuǎn)移？雖然理論界已經(jīng)明確城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過程。但在實際操作中，各地做的，和中央講的完全不是一回事。

幾乎所有的地方政府都按照傳統(tǒng)慣性來理解城鎮(zhèn)化，認為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，是投資上項目。這是基于政績、基于地方GDP增長的非?，F(xiàn)實的認定。政府政績要閃亮，要超過前任，至少達到前任所獲得的收益，或達到前任的投資水平，就繼續(xù)通過土地出讓、通過城鎮(zhèn)建設(shè)來獲得。在到地方調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的城市規(guī)定了大拆大建的數(shù)量指標，作為政績考核的標準之一；有的要求城鎮(zhèn)面貌在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的變化，符合所謂城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的發(fā)展潮流。

更嚴重的是，在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，公共資源造成了嚴重的浪費。一些城市盲目照搬照抄發(fā)達國家城市建設(shè)的模式，追求的是大廣場、大馬路、摩天大樓、會展中心、大中心公園綠地和景觀工程。甚至在一些中西部城鎮(zhèn)，盡管產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財政入不敷出，也在不惜舉債鋪開攤子，大規(guī)模搞城市建設(shè)。當(dāng)中出現(xiàn)了大量的政績工程和形象工程。這種現(xiàn)象無論是在省會城市還是在地級市和縣級市，比比皆是，隨處可見。

城鎮(zhèn)化≠城市現(xiàn)代化

城市建設(shè)向歐美看齊，高標準、追求現(xiàn)代化，更加拉大了城鄉(xiāng)差距，抬高了農(nóng)民進城落戶門檻，與城鎮(zhèn)化提出的本義背道而馳。

城鎮(zhèn)化過程中，面臨著相當(dāng)大的一個難題就是：城里的有識人士、精英、管理層、決策層，包括媒體、教授、學(xué)者、專家、政府管理層，都在向歐美看齊，所以我們看到了千城一面的、以歐美為樣板的、現(xiàn)代化的城市形態(tài)。他們認為，只有這樣才能體現(xiàn)出中國經(jīng)濟快速發(fā)展的實力。甚至一些部門在下達的文件中要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)要高標準、高檔次，要面向未來。

可是，最容易被忘記的是中國的國情：中國有近9億農(nóng)民仍被排斥在城鎮(zhèn)化進程之外。實際上，城鎮(zhèn)化很簡單，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一定是低素質(zhì)、低端就業(yè)、低收入人口進入城鎮(zhèn)的過程，這恰恰和現(xiàn)在城市管理者的城市發(fā)展理念發(fā)生了沖突。

北京市關(guān)閉農(nóng)民工子弟學(xué)校，原因就是這些學(xué)校達不到公辦學(xué)校的標準和水平。那么公辦學(xué)校的標準和水平又是向什么看齊呢？是按照城里人的要求，向發(fā)達國家的水平看齊。在城鎮(zhèn)化過程中，參照系水平過高，和發(fā)展階段較低并存的過程，是我們邁不過去的一道坎。

我們制訂城市規(guī)劃和公共服務(wù)標準，是針對城市的富裕人口、精英人口，還是承認城市公共服務(wù)差別化的現(xiàn)實存在？給2.5億進城農(nóng)民工提供一定的空間？

城鎮(zhèn)化≠提升戶籍居民生活福利

把發(fā)展的成果封閉在城市，不是城鎮(zhèn)化的本義，應(yīng)當(dāng)使進城農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芫然墓哺＠?/p>

改革開放以后，城市發(fā)展的速度遠遠優(yōu)于農(nóng)村，使得城市居民所享受的公共福利也遠遠大于農(nóng)村居民。大量的決策者、媒體記者、知識分子、企業(yè)家都住在城里，他們的話語權(quán)遠遠高于農(nóng)民工，他們不希望和所謂的低端人群共同生活在一個區(qū)域里。這在很大程度上影響到了公共決策。

目前，中國的城市在公共服務(wù)上不完全對外來人口開放。首先，外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策。截至2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當(dāng)然，外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。

其次，外來人口和戶籍人口存在著就業(yè)上的不平等，公務(wù)員考試有戶籍要求，一些國有企業(yè)的重要崗位和國家事業(yè)單位的就業(yè)也有戶籍要求。

第三，在大多數(shù)城市，無論是原來的福利分配住房，還是后來的廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房等，基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部所居住的出租房，在管理上也被認定為不合法。而限制外來人口購買商品房，更是政策上的嚴重倒退。

第四，外來人口子女入學(xué)和戶籍人口也存在明顯的不平等。長期在就業(yè)地城市居住的外來人口子女，不能在父母就業(yè)所在地參加高考，這是目前對于外來人口在教育上最大的不平等待遇。

當(dāng)我們提出城市的發(fā)展走向國際時，我們應(yīng)該看到，中國的城市如果不解決人口的自由流動和公共服務(wù)均等化，所謂的國際城市、國際化大都市就已經(jīng)否定了自身。

李鐵：城鎮(zhèn)化是給農(nóng)民工市民化雪中送炭

采訪李鐵的這天，他上午剛剛赴國家行政學(xué)院講授城鎮(zhèn)化課程。讓他郁悶的是，盡管他頗費唇舌地給一批又一批的地方官員解讀中央關(guān)于城鎮(zhèn)化的政策內(nèi)涵，但他發(fā)現(xiàn)，這些官員心里想的和實際做的都還是“另一種城鎮(zhèn)化”。

城里的“蛋糕”能分給農(nóng)民嗎？

電梯是高層建筑的公共服務(wù)工具，理論上應(yīng)該是對所有人開放的，但從心理學(xué)的角度分析，先上了電梯的人一定不希望更多的人進入電梯。因為一是會增加空間的擁擠度；二是會增加樓層的?？看螖?shù)；三是會影響電梯內(nèi)的空氣質(zhì)量等等。

拿“電梯理論”來解讀城鎮(zhèn)化過程中的問題，也有幾分道理。

改革開放以后，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問題沒有得到及時解決，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，使得城市發(fā)展的速度遠遠優(yōu)于農(nóng)村。

“30多年來，中國農(nóng)村平均每年向城市轉(zhuǎn)移1000多萬名勞動力，即使在全球經(jīng)濟危機極其嚴峻的情況下，中國還可以達到7.8%的速度增長。另一方面，農(nóng)民的土地被低價剝奪，政府得到的土地出讓金轉(zhuǎn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給房地產(chǎn)商做了配套，房地產(chǎn)商大賺了一把。城市居民也獲得了公共福利。”李鐵說。

城市和農(nóng)村的利益差別一旦被固化，就會形成排斥效應(yīng)，就會影響到城市發(fā)展決策。

截至目前，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.6%，城鎮(zhèn)人口達7億人。但其中戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有35.29%。這中間的差距就是2.5億農(nóng)民工，以及約7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，他們無法享受城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)水平。

“城鎮(zhèn)化不是建設(shè)投資，不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民怎么致富，也不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活水平的提高。城鎮(zhèn)化的核心問題是農(nóng)民進城，是要讓農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民過程中，能更好地接受均等的公共服務(wù)，在社保繳納率、居住條件等方面有所改善。所以城鎮(zhèn)化不是給城市發(fā)展錦上添花，而是給農(nóng)民工市民化雪中送炭。”李鐵說，未來的城鎮(zhèn)化政策，就是怎樣把這2.5億農(nóng)民工和7000萬的城鎮(zhèn)間流動人口，通過戶籍制度改革，穩(wěn)步地市民化，把他們的長期消費從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，從原住地轉(zhuǎn)向就業(yè)地，這樣才能真正地帶動消費、帶動市場，達到拉動內(nèi)需，促進整個國民經(jīng)濟提升的目的。

城鎮(zhèn)化需要深刻的社會改革

農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。2.5億農(nóng)民工在城里，對他們的公共服務(wù)很大程度上反映了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低。

“過去我們限制農(nóng)民進城，現(xiàn)在我們面臨怎樣來打破農(nóng)民進城的制度約束。”李鐵說，“我所理解的城鎮(zhèn)化政策是改革。僅靠投資是無法帶動城鎮(zhèn)化的，否則只會固化當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦砣丝诘母＠窬?。只有在改革的基礎(chǔ)上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善外來人口的公共服務(wù)，提升投資效率才能變?yōu)榭赡堋?rdquo;

城鎮(zhèn)化改革，面臨著非常嚴峻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，如何在本地人和外地人、城市居民和農(nóng)村人口之間做好利益平衡？

李鐵認為，可以實行差別化政策。比如戶籍制度改革，可以逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來農(nóng)民工進城定居落戶問題。再比如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來人口子女可以就讀打工子弟學(xué)校、民辦學(xué)校。

此外，對于各地為了降低城市發(fā)展成本而把對農(nóng)民工的公共服務(wù)排除在外的現(xiàn)象，李鐵認為，農(nóng)民工市民化的財政壓力事實上被夸大了。

“城鎮(zhèn)化需要支付的成本是多少，一直是各級政府所關(guān)心的重要問題。不少地方都以要支付的公共服務(wù)成本過高為由拒絕將農(nóng)民工納入財政經(jīng)常性支出項目。但是多數(shù)研究對城鎮(zhèn)化人均成本的計算結(jié)果是在2萬~2.5萬元之間（2000年不變價）。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這個成本可能增加，但即使是達到5萬元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬人計算，年均也只有1萬億元，大約相當(dāng)于2012年GDP的1/50。”李鐵說，農(nóng)民工進城定居和就業(yè)的成本不高，同時還可以緩解城鎮(zhèn)公共資源閑置和過剩的問題。比如，城市在計劃生育高峰時期形成的教育資源，隨著人口增長水平的下降，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了過剩。在上海，農(nóng)民工子女已經(jīng)利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過剩的壓力。

李鐵

李鐵，現(xiàn)任國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，國務(wù)院政府特殊津貼專家，長期從事城鎮(zhèn)化、城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)村改革和發(fā)展的政策咨詢工作。多次主持或參與了中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，參加了2004年以來7個中央一號文件的起草工作。