國務(wù)院發(fā)展研究中心:1個農(nóng)民工市民化成本為8萬元

　　日前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求廣泛征求各方意見，抓緊制定城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，完善配套政策措施。

　　這預(yù)示著，新型城鎮(zhèn)化已進(jìn)入了實際推進(jìn)過程中。而穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的中心任務(wù)。

　　之前，國務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告指出，推動城鎮(zhèn)化，一個農(nóng)民工市民化的成本為8萬元。

　　那么，農(nóng)民工市民化的成本是如何測算的？測算出這個成本，對推動城鎮(zhèn)化有何意義？

　　專訪《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告執(zhí)筆人。

　　【訪談嘉賓】

　　金三林 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員，《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告執(zhí)筆人。

　　許召元 國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副研究員，《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告執(zhí)筆人。

　　1 何謂“農(nóng)民工市民化的成本”

　　農(nóng)民工要能夠享受到?jīng)]有歧視、沒有差別，也沒有特別照顧的基本公共服務(wù)待遇，而政府部門需要提供各項公共服務(wù)的支出。

　　記者：如何定義“農(nóng)民工市民化”？

　　金三林、許召元：農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工在實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、社會接納、身份認(rèn)同和文化交融。農(nóng)民工市民化是一個過程，這個過程的實質(zhì)是公共服務(wù)和社會權(quán)利均等化的過程。

　　記者：“農(nóng)民工市民化的成本”指什么？

　　金三林、許召元：主要是指讓農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項權(quán)利和公共服務(wù)所需的公共投入。

　　一般來說，在市民化過程中，農(nóng)民工個人、企業(yè)和政府都需要一定的投入。作為農(nóng)民工個人，要在城市定居，需要負(fù)擔(dān)更高的生存費用支出；企業(yè)的投入也不可或缺，不過相對較少，主要是為市民化的農(nóng)民工提供更加穩(wěn)定的工作條件和更普遍的福利；而政府部門的投入主要是提供各項公共服務(wù)的支出，例如提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和各種社會保障的費用。我們這個課題組主要關(guān)注的是農(nóng)民工市民化過程中需要政府投入的成本。

　　記者：“成本測算”，主要包括哪些成本？

　　金三林、許召元：根據(jù)基本公共服務(wù)的內(nèi)容，我們測算時主要包括六項成本。1、農(nóng)民工隨遷子女教育成本。2、醫(yī)療保障成本。3、養(yǎng)老保險成本。4、民政部門的其他社會保障支出。5、社會管理費用。6、保障性住房支出。其他還有一些公共服務(wù)的內(nèi)容，但這六個方面是最主要的組成部分。

　　新京報：在這些基本公共服務(wù)方面，標(biāo)準(zhǔn)是什么？

　　金三林、許召元：不同時期對于基本公務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵是有變化的，比如現(xiàn)在的基本公共服務(wù)包括了養(yǎng)老和醫(yī)療保險的內(nèi)容，而且養(yǎng)老和醫(yī)療的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。本研究中，農(nóng)民工市民化時所應(yīng)包括的基本公共服務(wù)是以目前各地給本地市民的待遇為基準(zhǔn)的，主要包括上述六個方面的內(nèi)容，即義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低保、保障性住房，另外我們還考慮了社會管理費用。具體來說，以農(nóng)民工隨遷子女教育成本為例，國家對義務(wù)教育經(jīng)費的投入包括教師工資、學(xué)雜費、教科書費用、公用經(jīng)費、教學(xué)設(shè)施、校舍改造等各項費用支出，具體可用“生均事業(yè)費”來表示，其中小學(xué)和中學(xué)階段的生均事業(yè)費有所差別。例如，嘉興的小學(xué)生生均事業(yè)費為5000元/人年，中學(xué)生為8000元/人年。

　　假設(shè)每個代表性農(nóng)民工所攜帶子女中11歲以下的需接受小學(xué)教育，12-14歲的接受中學(xué)教育，如此可計算出農(nóng)民工隨遷子女接受小學(xué)教育和中學(xué)教育的學(xué)年數(shù)，用此學(xué)年數(shù)分別乘以中小學(xué)的生均事業(yè)費即可得到市民化的教育事業(yè)費支出。

　　新京報：此前有很多人擔(dān)心，增加學(xué)生過多，還需要多建校舍，投入更多的成本。

　　金三林、許召元：不錯，在大中城市，特別是農(nóng)民工較多的城市由于教育資源有限，隨著兒童增加需要相應(yīng)新建學(xué)校，這是一項重要支出。例如武漢市2008年新建了一所容納840名小學(xué)生的學(xué)校，共投入2500萬元，中學(xué)的投入更多。這里簡單假定增加受教育兒童需要增加相應(yīng)比例的校舍，但新建校舍以后，每年都可接納相同數(shù)量的兒童入學(xué)，因此每個兒童分擔(dān)的費用會顯著降低。

　　記者：房子問題現(xiàn)在也是熱點問題，這個成本的標(biāo)準(zhǔn)如何界定？

　　金三林、許召元：事實上，對于很多本地市民來說，住房也是一個重要問題，但是，滿足農(nóng)民工的居住需求，是實現(xiàn)市民化的重要條件，由于農(nóng)民工收入水平較低，有必要為其中的低收入者提供一定的保障性住房?；蛘哒f，在房子問題上，他們可以和當(dāng)?shù)厥忻褚黄?，共同享受?dāng)?shù)氐淖》空撸菍艏鳛殚T檻，將農(nóng)民工排斥在城市之外。

　　因此，我們在報告中，假設(shè)對10%的農(nóng)民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建設(shè)成本3000元/㎡(各地有所不同，按不含土地的建設(shè)成本計算)來計算保障性住房的支出。

　　2 如何測算“農(nóng)民工市民化的成本”

　　一個農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右，不同地區(qū)之間的農(nóng)民工，我們對其市民化成本采取單獨測算，不同“身份”的農(nóng)民工，我們采取代表性的處理。

　　記者：根據(jù)調(diào)研，最后的“成本預(yù)算”是多少？

　　金三林、許召元：我們測算出一個農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右(2009年不變價)。農(nóng)民工市民化成本的支出是一個長期的過程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過程。短期來看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，遠(yuǎn)期來看，養(yǎng)老保險補(bǔ)貼是主要支出。其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老保險補(bǔ)貼約占總成本的40%-50%，但養(yǎng)老保險補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。

　　記者：這個數(shù)字是如何測算出來的？

　　金三林、許召元：2010年的時候，我們國務(wù)院發(fā)展研究中心的課題組對重慶、武漢、鄭州和浙江省嘉興市的市民化成本進(jìn)行了重點調(diào)研，調(diào)研主要采用座談會和訪談的形式，各個城市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政、財政、公安等相關(guān)部門參加座談并提供了詳細(xì)的資料。

　　記者：為什么選了重慶、武漢、鄭州和嘉興這四個城市，而沒有選擇北京、上海、廣州等城市作為調(diào)研對象之一？

　　金三林、許召元：這和我們的課題定位有關(guān)，我們是為全國范圍的城鎮(zhèn)化提供決策參考，需要在樣本選擇上突出代表性，這四個城市分別位于我國的東、中和西部地區(qū)，其中武漢、鄭州和重慶為中西部地區(qū)的省會城市，嘉興為東部地區(qū)的地級市，因此對分析我國大中城市的農(nóng)民工市民化成本具有一定的代表性。

　　北京、上海、廣州，屬于特大型城市，都有其特殊之處，如果調(diào)研這些城市，只能夠反映這些城市的成本測算，缺乏代表性。

　　記者：北上廣的農(nóng)民工市民化成本，是否更高一些？

　　金三林、許召元：沒有具體的測算，不過根據(jù)其他城市的調(diào)研，北上廣的農(nóng)民工市民化成本顯然要高得多。

　　新京報：一方面，在一線、二線、三線城市之間，在東部、中部和西部城市之間，不同的城市，“農(nóng)民工市民化的成本”各不相同，另一方面，不同的農(nóng)民工之間，由于性別、年齡、受教育程度、子女情況等因素，差別也很大，如何平衡這些差別？

　　金三林、許召元：你說這兩點，也是我們調(diào)研時遇到的難題。從來源地看，有的農(nóng)民工來自于本市，有的來自于市外省內(nèi)，有的來自于外省。從年齡看，大多數(shù)新生代農(nóng)民工較為年輕，但也有許多第一代農(nóng)民工仍然在城市打工。其他的還存在諸如性別、受教育程度、子女情況等多種差別。不同地區(qū)之間的農(nóng)民工，我們對其市民化成本采取單獨測算，不同“身份”的農(nóng)民工，我們采取代表性的處理，就是涉及的數(shù)字，一律根據(jù)國家統(tǒng)計局的公開數(shù)字，選用平均數(shù)。

　　記者：就是設(shè)計了一個農(nóng)民工的“標(biāo)準(zhǔn)像”？

　　金三林、許召元：對。為簡單起見，此次調(diào)研報告對代表性農(nóng)民工有一個主要的假定。

　　年齡上，將代表性農(nóng)民工的年齡設(shè)為29歲；退休年齡設(shè)為目前男女職工的平均退休年齡，即55歲，農(nóng)民工壽命設(shè)為當(dāng)前我國平均人口壽命，即73歲。

　　代表性農(nóng)民工所扶養(yǎng)的人口比例，我們采取全國平均水平，即每個勞動力扶養(yǎng)0.714個非勞動力。當(dāng)然，前提是假設(shè)在市民化過程中，農(nóng)民工所扶養(yǎng)的人口也隨之市民化。

　　同時，不考慮農(nóng)民工市民化過程中，其所承包的土地等置換或相關(guān)費用，僅考慮打工地政府賦予農(nóng)民工與本地市民同等公共服務(wù)所需的支出。

　　許多城市已經(jīng)給予農(nóng)民工一定程度的公共服務(wù)，例如許多城市已經(jīng)給予農(nóng)民工子女教育權(quán)利，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)考慮農(nóng)民工的需求等，為簡單起見，本文僅考慮新增一個代表性農(nóng)民工，并給予其市民化待遇所需的成本。

　　記者：關(guān)于“農(nóng)民工市民化的成本”，建設(shè)部、中科院、中國發(fā)展研究基金會等多家機(jī)構(gòu)都有調(diào)研，結(jié)論也不相同，為什么會這樣？

　　金三林、許召元：確實，對于農(nóng)民工市民化究竟需要支付多少成本有多種估計，各種結(jié)果也相差很大，這為政府決策帶來了困擾?？傮w而言，目前對農(nóng)民工市民化成本的估計，大多依靠一些公開資料，缺乏對政府實際支出的實地調(diào)研分析，加上不同機(jī)構(gòu)對“農(nóng)民工市民化”及其成本的定義不同，樣本選擇的不同，成本的內(nèi)容不同，調(diào)研的方法不同，存在差別也是正常。我們這個課題的研究，主要是基于對有一定代表性的四個城市的實際調(diào)研，從而進(jìn)行具體細(xì)致的測算。

　　3 為何不算“農(nóng)民工對城市的貢獻(xiàn)”

　　在城鎮(zhèn)化的大趨勢下，不管政府部門推動不推動，這個成本都需要支付，推動得越晚，這個成本越高?，F(xiàn)在，一些城市出現(xiàn)的“買賣戶口”的市民化現(xiàn)象，就說明了這一點。

　　記者：現(xiàn)在很多人把“農(nóng)民工市民化的成本”和進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量結(jié)合起來，會不會讓城市的主政者不愿意承擔(dān)這個成本而提高市民化的門檻？

　　金三林、許召元：需要特別指出的是，我們測算的農(nóng)民工市民化成本中有不少內(nèi)容已經(jīng)隨著我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化而部分解決了，比如在武漢市，目前外地子女義務(wù)教育問題已經(jīng)基本解決，也就是說農(nóng)民工已經(jīng)享受了部分基本公共服務(wù)，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了相應(yīng)的支出，所以推進(jìn)農(nóng)民工市民化所需要額外增加的成本要低于8萬元。再比如在8萬元的成本中，有3至4萬元是政府對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險后的補(bǔ)差(即平均來看，農(nóng)民工領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金要高于企業(yè)和個人所繳納的總額)，而這部分費用無論是不是推進(jìn)市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承擔(dān)的，從嚴(yán)格意義上并不能看做是農(nóng)民工市民化的成本，其他的城市管理費用也是如此，農(nóng)民工在城市工作，這部分管理費用實際已經(jīng)發(fā)生了。

　　農(nóng)民工市民化的成本是一項長期支出的過程，比如測算的低保補(bǔ)差、醫(yī)療和養(yǎng)老的補(bǔ)助，很多是逐年發(fā)生的，甚至是農(nóng)民工退休以后才發(fā)生的費用，因此平攤到每年的成本并不高，我們的看法，農(nóng)民工市民化過程主要是遵循自愿、有序和有就業(yè)保障的原則，市民化成本本身，只要合理統(tǒng)籌安排，不會成為政府很大的財政負(fù)擔(dān)。

　　記者：不少城市的政府部門或許更看重先期的投入到底有多大。這個如何估算？

　　金三林、許召元：根據(jù)我們的調(diào)研，如果不考慮養(yǎng)老保險的遠(yuǎn)期支出，則農(nóng)民工市民化過程中短期支付一次性成本平均為2.4萬元(主要是教育和住房保障，包括新建學(xué)校)，以及主要用于低保等民政補(bǔ)助和公共管理(含市政建設(shè))的年度支付約560元左右。

　　由于目前的農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此農(nóng)民工市民化所需要增加的支出比上述測算結(jié)果更小，這樣農(nóng)民工市民化的成本并非不可承受，只要積極籌劃，特別是做好未來的風(fēng)險防范(主要是養(yǎng)老金體系)，政府完全有能力進(jìn)一步加快推動農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓農(nóng)民工也更好地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　記者：從常識來看，農(nóng)民工成為市民，不但有成本，更要貢獻(xiàn)，他們給城市帶來的“收益”該如何測算？

　　金三林、許召元：轉(zhuǎn)移勞動力對流入城市的貢獻(xiàn)是不言而喻的，農(nóng)民工是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。調(diào)研中不少企業(yè)反映，現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展中面臨的最大困難，往往不是資金問題，而是如何招聘到勞動力問題。因此促進(jìn)農(nóng)民工市民化，形成一支穩(wěn)定的工人隊伍，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有重要作用，從其他方面看，農(nóng)民工市民化對于讓農(nóng)民工共享經(jīng)濟(jì)成長的成果，推動城市建設(shè)和拉動消費都舉足輕重。我們此次的調(diào)研，是在“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”的課題組下面，整個課題也包含有對農(nóng)民工貢獻(xiàn)的調(diào)研，如每年多增加市民化1000萬人口(700萬農(nóng)民工加上其撫養(yǎng)人口)可使經(jīng)濟(jì)增長速度提高約1個百分點；而且農(nóng)民工市民化將促進(jìn)居民消費和固定資產(chǎn)投資增長，降低經(jīng)濟(jì)增長對出口的依賴程度；可以提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。只是沒有單獨列出來。

　　記者：測算“農(nóng)民工市民化的成本”，對政府部門推動城鎮(zhèn)化來說，意義何在？

　　金三林、許召元：穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工市民化，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的中心任務(wù)。推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程中，究竟需要投入多少公共成本，這個成本是否可以承受，是必須回答的重要問題之一。

　　但是，不少政府部門顧慮很多，因為不知道需要支付多少成本，不知道需要投入多少公共財政，總擔(dān)心陷入被動。其實，在城鎮(zhèn)化的大趨勢下，不管政府部門推動不推動，這個成本都需要支付，推動得越晚，這個成本越高?，F(xiàn)在，一些城市出現(xiàn)的“買賣戶口”的市民化現(xiàn)象，就說明了這一點。而有了較為具體的成本測算，可以做到心中有數(shù)，對于政府推動農(nóng)民工市民化的發(fā)展是重要的研究支撐。

　　■ 鏈接

　　不同版本的成本測算

　　每新增一個城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元(不含運行和管理成本)。

　　——摘自建設(shè)部調(diào)研組報告(2006)《農(nóng)民工進(jìn)城對城市建設(shè)提出的新要求》

　　每進(jìn)入城市1個人，需要“公共支付成本”約為1.5萬元/人。

　　——摘自中國科學(xué)院報告(2005)《中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》

　　東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元。

　　——摘自張國勝報告(2009)《基于社會成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國的視角與政策選擇》

　　中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。

　　——摘自中國發(fā)展研究基金會(2010)《中國發(fā)展報告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》