城鎮(zhèn)化演進30年：90年代至今的半截城鎮(zhèn)化

　　城鎮(zhèn)化啟新

　　城鎮(zhèn)化演進30年

　　城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化

　　正如此前輿論所熱切期待的，2013年的《政府工作報告》單獨用200余字的篇幅闡述了“城鎮(zhèn)化”。本刊記者梳理近年《政府工作報告》發(fā)現(xiàn)，這種專門對“城鎮(zhèn)化”進行闡述的情況并不多見。

　　城鎮(zhèn)化，尤其是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，將成為拉動內(nèi)需的最大潛力所在，這已成為學界共識?？梢灶A(yù)見，隨著當前推進新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷將再一次迎來歷史性的機遇。

　　改革開放以來的30余年，是我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)飛速變遷的歷史時期。與此相適應(yīng)，作為衡量現(xiàn)代社會進步標準之一的城鎮(zhèn)化，也經(jīng)歷了內(nèi)涵不斷演進和修正的發(fā)展歷程。

　　改革開放前：逆城鎮(zhèn)化傾向

　　新中國成立后，新生的人民政權(quán)熱情高漲地推進工業(yè)化，從而催生了新中國城鎮(zhèn)化的萌芽。然而，以計劃經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)戶籍制度也在此期間形成，作為城鎮(zhèn)化前提的人的自由遷徙受限。

　　1958年1月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議發(fā)布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明文規(guī)定：農(nóng)民由農(nóng)村遷移到城市，必須持大城市勞動部門的錄用證明、學校錄取證明，或者城市登記機關(guān)的準予遷入證明。

　　這標志著戶籍制度的正式建立。此后隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大，中國長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)人為分割、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重對立的局面，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程的緩慢和某種程度上的扭曲。

　　清華大學國情研究院院長胡鞍鋼對《望東方周刊》記者表示，新中國成立之初的十年，主要是“國家推動城市化”；1959年后隨著“大躍進”的失敗，轉(zhuǎn)向抑制城市化、甚至出現(xiàn)城市化的倒退。

　　此后直到改革開放前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)特征，“以階級斗爭為綱”成為社會經(jīng)濟生活的主題。“文革”開始后，隨著知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動的推進，又出現(xiàn)了“反城鎮(zhèn)化”的傾向。

　　清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說，在意識形態(tài)為主導(dǎo)的情況下，這一歷史時期城鎮(zhèn)化率提升極為有限。

　　即便如此，依然有學者展開了對城鎮(zhèn)化的初步研究。早在1958年5月，北京師范大學學報就曾刊載一篇文章《農(nóng)村人民公社居民點的規(guī)模及其配置》，應(yīng)是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大學教授吳友仁在《城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表《關(guān)于我國社會主義城市化問題》，率先展開對我國城鎮(zhèn)化問題的研究。

　　80年代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來小城鎮(zhèn)繁榮

　　改革開放以后，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，城鎮(zhèn)化迎來了全新的發(fā)展時期。

　　1980年10月，國家建委在北京召開全國城市規(guī)劃工作會議時，就提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1984年1月，國務(wù)院發(fā)布《城市規(guī)劃條例》，第一次以法規(guī)的形式確認了這一方針。

　　當時的背景是，“文革”結(jié)束前后，農(nóng)村不少地方就地辦起了社隊企業(yè)，并在改革開放后迅速發(fā)展。1984年，社隊企業(yè)改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由此，我國農(nóng)村經(jīng)濟迅速繁榮，直接影響就是小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展。

　　1983年，著名社會學家費孝通在其家鄉(xiāng)江蘇省吳江縣(今蘇州市吳江區(qū))進行農(nóng)村調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)原本凋敝的小城鎮(zhèn)因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而重新勃興。費孝通判斷這將是我國農(nóng)村又一次大變革的開始。他把相關(guān)思考寫成《小城鎮(zhèn)大問題》、《小城鎮(zhèn) 再探索》、《小城鎮(zhèn) 蘇北初探》、《小城鎮(zhèn) 新開拓》等四篇文章，陸續(xù)刊發(fā)于《望》新聞周刊，產(chǎn)生了極大影響。他所主張的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，由此成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。

　　胡鞍鋼認為，在1978~1992年間，伴隨著農(nóng)村改革而崛起的農(nóng)村工業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))，有力地打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本格局，農(nóng)業(yè)剩余勞動力離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)迅速形成了農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，加上城鎮(zhèn)部門構(gòu)成了中國特有的三元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)正規(guī)部門。

　　其時，在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經(jīng)濟學碩士、博士學位，他已注意到這一現(xiàn)象。他的論文《論我國經(jīng)濟的三元結(jié)構(gòu)》，還榮獲中國內(nèi)地經(jīng)濟學界最高獎項---孫冶方經(jīng)濟科學獎的論文獎。

　　“在某種意義上，這一鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程也就是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。”蔡繼明認為，這種城鎮(zhèn)化的特點是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，實現(xiàn)的是部分農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。在蔡繼明看來，這是一種低級的、初級的城鎮(zhèn)化，因為這“實際上造成了資源浪費、環(huán)境破壞”。

　　隨著改革開放進一步深入推進，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，上世紀80年代一度紅火的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在市場競爭中優(yōu)勢跌落，其所帶來的小城鎮(zhèn)發(fā)展也動力大減。

　　在市場規(guī)律的作用下，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路顯得有些不合時宜。1989年，國家將城市發(fā)展方針修改為“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。從此，“積極發(fā)展小城市”的表述消失不見。

　　90年代至今：“半截城鎮(zhèn)化”

　　不過，進入90年代，“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的具體實踐卻并未消失。

　　胡鞍鋼認為，進入90年代后，國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的思路仍然是發(fā)展小城鎮(zhèn)。他說，“發(fā)展小城鎮(zhèn)走中國式的城市化道路，這是從中國國情出發(fā)，并參照世界城市化的發(fā)展趨勢和共同規(guī)律而作出的戰(zhàn)略選擇”。

　　在胡鞍鋼看來，這一提法的出現(xiàn)主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出現(xiàn)某些發(fā)展中國家常見的“貧民窟”。

　　1998年，中共中央在《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的問題。1999年，時任國務(wù)院總理朱基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說，“要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。”同一年，時任中共中央總書記江澤民也在中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略。”

　　中國的城鎮(zhèn)化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來，它既曾經(jīng)歷過在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會解體過程中形成的“飛地”城市，也經(jīng)歷過計劃經(jīng)濟體制下伴隨著政府強力發(fā)動工業(yè)化而發(fā)展的城鎮(zhèn)化，還經(jīng)歷了人口和勞動力自由流動過程中大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。

　　根據(jù)胡鞍鋼的研究，1992年至今，伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的提出、建立和完善，私營、個體經(jīng)濟迅速興起，大量農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū)，主要從事非正規(guī)就業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟和就業(yè)出現(xiàn)爆炸性增長，迅速形成了正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)并存的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)一起構(gòu)成了中國特有的四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)部門、城鎮(zhèn)正規(guī)部門和城鎮(zhèn)非正規(guī)部門。

　　顯然，這一“四元結(jié)構(gòu)”形成的過程也就是大規(guī)模城鎮(zhèn)化的過程。蔡繼明也認為，大量農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)部門，這本身就是城鎮(zhèn)化。

　　然而，城市向農(nóng)民打開了大門，卻沒能讓農(nóng)民真正融入城市。蔡繼明認為，進城農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒有獲得城市戶籍，不能享受醫(yī)療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的公平待遇，“這是一種半截城市化。”

　　這一持續(xù)至今的大規(guī)模城市化進程，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的鮮明特征。蔡繼明認為，政府主導(dǎo)集中突出的表現(xiàn)就是先由政府做規(guī)劃，使得城市規(guī)劃面積不斷擴大；然后開始征地，對外招商引資、建新城。

　　“很多城市都是老城區(qū)之外再建一個新城區(qū)。”蔡繼明說，城市空間不斷擴展的同時，地方政府過度依賴土地財政，“這種城鎮(zhèn)化的直接后果是空間不斷擴大，但忽略了人口身份的轉(zhuǎn)移。”

　　不僅如此，這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導(dǎo)致浪費嚴重，并且嚴重加大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，帶來一系列社會問題和不穩(wěn)定因素。

　　未來：新型城鎮(zhèn)化

　　應(yīng)該說，過去的30余年，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展極為迅速。

　　資料顯示，1981年我國城鎮(zhèn)化率僅為20%，2000年達到了36%，到2011年時城市人口歷史性超過了農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達到51.3%。據(jù)胡鞍鋼介紹，歐美發(fā)達國家英國、美國、法國的城鎮(zhèn)化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經(jīng)歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。

　　不過，這種快速的城鎮(zhèn)化過程除了呈現(xiàn)出前述“半截城鎮(zhèn)化”的特征外，全國各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也極不均衡。

　　沿海地區(qū)因為優(yōu)良的地理位置和政策上的優(yōu)勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導(dǎo)向型為主要特征的城市工業(yè)化，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，迅速推進了沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的進程。

　　胡鞍鋼認為，這一進程呈現(xiàn)出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發(fā)展格局經(jīng)由政策而被正式確定，成為中國經(jīng)濟增長的主要引擎。

　　城市帶、城市群的出現(xiàn)，是最近十年來我國城鎮(zhèn)化的顯著特點。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認為，這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的城鎮(zhèn)化思路，也不同于傳統(tǒng)的城市化戰(zhàn)略，而是現(xiàn)代要素集聚的城市群及經(jīng)濟圈。

　　2008年國際金融危機爆發(fā)，以出口導(dǎo)向型經(jīng)濟為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經(jīng)濟快速增長的廉價勞動力優(yōu)勢漸趨衰減，過去30年中造就了我國經(jīng)濟增長奇跡的工業(yè)化模式受到挑戰(zhàn)。與此同時，中西部諸多的中小城市隨著基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善、勞動力成本較低，加上國家推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，發(fā)展前景樂觀。

　　蔡繼明認為，如今已到了對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進行戰(zhàn)略調(diào)整的時候了，“從發(fā)展的速度、規(guī)模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應(yīng)該與過去30年有所不同。”

　　2012年全國兩會，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要根據(jù)資源環(huán)境和人口承載能力，優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局，形成合理的城鎮(zhèn)體系和與國土規(guī)模、資源分布、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)的人口布局。

　　同年，中共十八大報告也明確提出，堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進“新型四化”同步發(fā)展。

　　2013年兩會，溫家寶在《政府工作報告》中表示，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。”

　　輿論注意到，這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。

　　蔡繼明認為，新型城鎮(zhèn)化的著眼點應(yīng)是“農(nóng)村居民的市民化”，特別是已經(jīng)進城務(wù)工的2.6億人。“把已經(jīng)習慣了城市生活、也有相當穩(wěn)定就業(yè)崗位的這部分人盡快變成當?shù)氐氖忻?，這是新型城鎮(zhèn)化的一個要求。”

　　胡鞍鋼也認為，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市各經(jīng)濟部門是一個動態(tài)過程，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等全面的城市化。

　　這涉及兩個最基本的問題：戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。“這兩個問題解決不了，其他都是空談。”蔡繼明說。