經(jīng)濟(jì)學(xué)家：戶籍制度改革收益遠(yuǎn)大于成本

　　55年戶籍制漸進(jìn)“破冰”

　　2008年，作為浙江省首位農(nóng)民工代表，剛當(dāng)選全國人大代表時，楊曉霞說自己還是個說話容易臉紅的人。2013年，連任全國人大代表的楊曉霞在來北京參加兩會之前，還在寧波進(jìn)行了調(diào)研。

　　五年里，戶籍制度改革的相關(guān)問題一直是這位已經(jīng)在寧波落戶的農(nóng)民工代表履職的主要方向。如果說“推動”是她作為上一任全國人大代表履職的關(guān)鍵詞，今年開始，楊曉霞開始考慮如何在改革進(jìn)程中找到“平衡點”。

　　同樣的改革議題，在另一位全國人大代表、經(jīng)濟(jì)學(xué)家蔡昉看來，戶籍制度改革的收益遠(yuǎn)大于成本，但他建議通過漸進(jìn)的方式逐步加以推進(jìn)。而“漸進(jìn)”在中國戶籍制度55年發(fā)展過程中已成改革共識。

　　代表故事

　　楊曉霞：

　　推動戶籍改革的農(nóng)民工代表

　　轉(zhuǎn)變之路

　　從普通縫工到全國人大代表，走了十年

　　今年32歲的楊曉霞出生在江西鉛山縣農(nóng)村，1998年離開老家到浙江寧波一家紡織廠打工，一開始是做一名最基礎(chǔ)的縫工，隨后成為一名打樣員，再后來當(dāng)上了工段長，然后再成為質(zhì)監(jiān)員……由于在工作中表現(xiàn)出色，楊曉霞于2007年被評為寧波市“十大外來務(wù)工明星”、寧波市勞模，還在全市的技能大賽中拿過第一名。也就在那年，楊曉霞的戶口問題獲得解決，成為了首批落戶寧波的優(yōu)秀外來務(wù)工人員之一。

　　“戶口從農(nóng)村老家能夠遷到寧波，對我來說最大的好處，就是那會兒還沒出生的孩子在將來上學(xué)的問題上不會遇到那么多麻煩。”楊曉霞說，作為外來務(wù)工人員，她渴望獲得城市的認(rèn)可，而落戶寧波則讓她的心安定下來，并打算扎根于此。

　　在楊曉霞落戶寧波之后不久，當(dāng)?shù)卣€出臺了一項“積分落戶政策”，以作為對外來務(wù)工人員的一種激勵機制。該機制制定了技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)、職業(yè)資格指標(biāo)、擔(dān)任職務(wù)指標(biāo)、資質(zhì)提升指標(biāo)、榮譽稱號指標(biāo)、社會公益指標(biāo)、企業(yè)認(rèn)可指標(biāo)和社會保險指標(biāo)等八項指標(biāo)體系，達(dá)到相應(yīng)分值的農(nóng)民工可以落戶寧波，每年滿足一小部分優(yōu)秀農(nóng)民工落戶城市的心愿。

　　楊曉霞認(rèn)為：“和諧的小家庭、穩(wěn)定的工作和社會保障，是大多數(shù)到城市務(wù)工的年輕人的基本期待。”對于她來說，隨后的生活開始有了諸多轉(zhuǎn)變，在寧波打工的十余年里，她從一名普通工人成長為一名副廠長，還和愛人結(jié)了婚并有了自己的孩子，并且幸運地通過成人高考進(jìn)入浙江紡織服裝技術(shù)學(xué)院紡織檢測貿(mào)易專業(yè)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，成為一名大學(xué)生并順利拿到了大學(xué)文憑。

　　更重要的轉(zhuǎn)變在2008年，她在這一年當(dāng)選為全國人大代表，成為了“浙江省第一位農(nóng)民工代表”。而作為來自于農(nóng)民工群體的代表，她希望自己能夠為這一群體代言，戶籍也成了她最為關(guān)注的內(nèi)容之一。

　　建言之路

　　“自己的履職能夠為推動社會進(jìn)步作出哪怕小小一點兒的貢獻(xiàn)，我也會感到自豪”

　　從2010年到2012年，楊曉霞連續(xù)三年提出了相關(guān)建議，呼吁解決外來務(wù)工人員隨遷子女的異地高考問題，并取消高考的戶籍限制。這成了她在履職之路上最看重的“作品”。

　　“我身邊的很多工友、老鄉(xiāng)、朋友都遇到了這類難題。”楊曉霞回憶，自己之所以關(guān)注這個問題，是緣于身邊的很多工友有了孩子之后面臨入幼兒園難、進(jìn)公辦小學(xué)難，而到了上中學(xué)的階段，由于受戶籍的限制，他們只能離開父母回原籍中考、高考，回老家后卻往往由于缺少父母的監(jiān)管而引發(fā)新的社會問題。

　　“這個問題關(guān)乎全國各地常年在發(fā)達(dá)城市和沿海務(wù)工人員的切身利益。”于是，在自己當(dāng)選為全國人大代表后的第三年，楊曉霞決定開始將隨遷子女在城市的上學(xué)問題作為她履職的主要方向。在提出相關(guān)建議之前，楊曉霞做了一些必要的調(diào)研，并和一些遇到子女就學(xué)難題的工友做了深入交流。在這些基礎(chǔ)上，她從2010年開始在全國人代會上提出了相關(guān)建議。

　　一開始，建議并沒有引發(fā)過多的社會關(guān)注。然而，隨著外來工隨遷子女上學(xué)的問題越來越突出，當(dāng)她第二年、第三年繼續(xù)就這一問題提出建議的時候，社會上對“異地高考”的呼聲已越來越強。最終，楊曉霞得到了將出臺“異地高考”政策的答復(fù)。

　　在社會各界的共同推動下，去年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在當(dāng)年年底前出臺異地高考具體辦法。而在去年年底，全國各地也根據(jù)具體情況，相繼出臺了異地高考的細(xì)則。

　　“我覺得自己盡到了一份全國人大代表的責(zé)任，最終發(fā)現(xiàn)自己的履職能夠為推動社會進(jìn)步作出哪怕小小一點兒的貢獻(xiàn)，我也會感到自豪。”楊曉霞說。

　　調(diào)研之路

　　楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務(wù)教育的隨遷子女占義務(wù)教育階段的學(xué)生比例已經(jīng)由2000年的3.1%升至2012年的42.6%

　　今年，連任全國人大代表的楊曉霞繼續(xù)把自己關(guān)注的重點放在了隨遷子女入學(xué)的問題上，并在本次兩會上提交了一份《關(guān)于促進(jìn)外來務(wù)工人員隨遷子女在流入地健康有序接受教育的建議》。

　　來北京參加兩會之前，楊曉霞在寧波就這一問題進(jìn)行調(diào)研。她發(fā)現(xiàn)，近年，寧波的外來務(wù)工人員隨遷子女?dāng)?shù)量增長迅速，平均每年增加2萬人，不少地方的外來務(wù)工人員隨遷子女就讀人數(shù)已超過本地戶籍學(xué)生。

　　楊曉霞出示的一份表格顯示，寧波接受義務(wù)教育的隨遷子女占義務(wù)教育階段的學(xué)生比例已經(jīng)由2000年的3.1%升至2012年的42.6%，而將來會由于異地高考政策的推進(jìn)，使得更多的隨遷子女涌入城市就學(xué)，將會進(jìn)一步加劇教育資源的緊張。

　　“城市能迅速接納這么多孩子嗎？接納不了的話怎么辦？”楊曉霞認(rèn)為，這亟須在國家層面出臺相應(yīng)的措施，找到既能減輕流入地的壓力，又能保障隨遷子女在流入地接受教育的平衡點。

　　楊曉霞建議，首先，中央政府要進(jìn)一步加大對流入地政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓流入地能有充裕的資金來擴容教育資源，也能更積極主動地接納隨遷子女入學(xué)；其次，要對外來務(wù)工人員子女接納人數(shù)多的地區(qū)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，便于建造更多中小學(xué)校，擴大資源總量。

　　楊曉霞認(rèn)為，要對隨遷子女接納人數(shù)多的地區(qū)允許有條件準(zhǔn)入，避免政策洼地的出現(xiàn)。她建議，采用積分辦法統(tǒng)籌考慮隨遷子女父母在當(dāng)?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住處、依法納稅和按國家規(guī)定繳納社會保險的年限，以及隨遷子女在當(dāng)?shù)氐耐暾B續(xù)學(xué)習(xí)年限等情況，通過綜合積分，確定其是否達(dá)到在本地參加中高考的條件。

　　專家聲音

　　蔡昉：

　　戶籍制度改革收益遠(yuǎn)大于成本

　　以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，被認(rèn)為構(gòu)筑了城鄉(xiāng)居民在實際利益上的不平等。近年來，社會上對于戶籍制度改革的呼聲越來越強烈，但近十年來卻一直徘徊不前。

　　全國人大代表、經(jīng)濟(jì)學(xué)家蔡昉認(rèn)為，戶籍制度改革是一項收益遠(yuǎn)大于成本的改革，不但能實現(xiàn)社會的公平正義，而且對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有立竿見影的效果。中央政府應(yīng)下定決心，盡快設(shè)計出時間表和路線圖。

　　呼聲：傳統(tǒng)戶籍制度非改不可

　　推進(jìn)戶籍制度改革成為了今年兩會上被談?wù)撟疃嗟脑掝}之一，多名全國人大代表認(rèn)為，傳統(tǒng)戶籍制度已經(jīng)到了非改不可的程度了。

　　全國人大代表、中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉曾多次在公開場合呼吁加快推進(jìn)戶籍制度改革。他認(rèn)為，推進(jìn)戶籍制度改革不但能實現(xiàn)社會的公平正義，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長也有立竿見影的效果，起到“一石三鳥”的作用：首先，戶籍制度改革使農(nóng)民變成市民，使之變成了穩(wěn)定的勞動力，改變我國勞動力減少的現(xiàn)狀；其次，戶籍制度改革讓政府在制度上激勵農(nóng)村人口進(jìn)入城市，提高人口轉(zhuǎn)移的力度；再次，農(nóng)民工變成市民后，享受各種社會保障，解除了后顧之憂，能夠像市民一樣消費，可以改善消費需求，使經(jīng)濟(jì)增長更加可持續(xù)。

　　“戶籍制度改革是一項收益遠(yuǎn)大于成本的改革。”蔡昉認(rèn)為，除了對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)外，戶籍制度改革的社會意義更不容忽視，大量的新生代農(nóng)民工在城市打工、生活，他們中的大多數(shù)未來不會回到農(nóng)村和土地上，如果他們在城市不能享受到均等化的公共服務(wù)，未來會成為社會不穩(wěn)定的因素，因此戶籍制度的改革能減少社會的風(fēng)險。

　　路徑：兩方面同時著手

　　“不可能一夜之間放開所有城市的戶籍改革，應(yīng)該通過漸進(jìn)式的方式逐步推進(jìn)戶籍制度改革。”蔡昉認(rèn)為，中央政府應(yīng)該下定決心，盡快制定戶籍改革的時間表和路線圖，通過頂層設(shè)計沖破地方政府的利益訴求。

　　在路徑選擇上，蔡昉認(rèn)為可以從兩個方面同時著手：一方面盡可能把農(nóng)民工納入城市戶籍，解決他們的基本公共服務(wù)問題。在操作上，應(yīng)該對能夠納入城市戶籍的人定好標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮勞動合同簽訂時間、社會保險繳納年限、穩(wěn)定的居所、納稅記錄、無犯罪記錄等因素，并設(shè)計出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這條路可能需要比較長的時間；另一方面，在戶籍制度沒有改變之前，應(yīng)盡可能地讓常住人口得到基本公共服務(wù)，剝離戶籍和基本公共服務(wù)的關(guān)系。

　　對話

　　戶籍制度改革對經(jīng)濟(jì)增長也會有貢獻(xiàn)

　　記者：作為一名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，您認(rèn)為戶籍制度改革的必要性體現(xiàn)在哪里？

　　蔡昉：我國的人口紅利正在喪失，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國勞動年齡人口已經(jīng)絕對減少，去年減了345萬，以后還會繼續(xù)減少下去。很顯然，勞動力總量是不可能增長了，要是繼續(xù)減下去，對中國經(jīng)濟(jì)增長會有非常強烈的影響。

　　勞動力總量不增長了，但是勞動參與率可以提高，勞動參與率就是勞動年齡人口里多少人還能夠正常就業(yè)，而且工作到退休。要是能把農(nóng)民工的勞動參與率大幅度提高，勞動力供給還是可以增加的，至少下降速度慢一點，這樣就可以保證經(jīng)濟(jì)增長。

　　現(xiàn)在農(nóng)民工打工有后顧之憂，他到一定年齡就要回去照顧老人、孩子。所以，他一般不能工作到退休，大部分情況下到四十多歲就退出了。所以解決了農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)，就提高了勞動參與率。

　　戶籍制度改革就直接對應(yīng)了這一點，從勞動力供給上，戶籍制度改革對經(jīng)濟(jì)增長是有貢獻(xiàn)的。戶籍制度改革不但能實現(xiàn)公平正義、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，對經(jīng)濟(jì)增長也有立竿見影的效果。

　　記者：很多人都說戶籍制度改革需要地方政府很大投入，因此戶籍制度改革徘徊不前？

　　蔡昉：這樣的說法并不對，我們的基本公共服務(wù)是取之于民，用之于民，農(nóng)民工是貢獻(xiàn)者，他們對企業(yè)做出貢獻(xiàn)，對GDP做出貢獻(xiàn)，也就是對稅收做出貢獻(xiàn)。我們現(xiàn)在五種基本社會保險基本上是“現(xiàn)收現(xiàn)付”制，就是現(xiàn)在工作的人繳納，實際上是支付給已經(jīng)退休的人。

　　把農(nóng)民工群體納入進(jìn)來以后，它主要是貢獻(xiàn)者，而不是領(lǐng)取者，農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)集中在還要工作很多年的年齡段，總的來說，地方政府可能會有一些負(fù)擔(dān)，有些過去有“取之于農(nóng)民工，但是沒用于農(nóng)民工”，要轉(zhuǎn)變這個觀念，你取之于民就要用之于民，均等化的貢獻(xiàn)，要均等化地享受服務(wù)。其實，農(nóng)民工的貢獻(xiàn)還是要大于領(lǐng)取的。

　　本版撰文/本報記者 孫昌鑾

　　攝影/本報記者 李晨

　　相關(guān)數(shù)據(jù)

　　據(jù)《中國城市發(fā)展報告》預(yù)測，到2020年，將有50%的中國人口居住在城市，到2050年，將有75%的中國人口居住在城市

　　中國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元。一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。

　　——國務(wù)院參事、全國人大教科文衛(wèi)專委會委員馬力

　　2011年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有約35%-38%

　　——民建中央關(guān)于深化配套改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)健康發(fā)展的提案

　　2010年至2012年，全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2500萬人，為3年前的2.2倍

　　——公安部副部長黃明

　　1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。

　　1985年9月，全國人大常委會宣布實施作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度。

　　1992年8月，公安部規(guī)定，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定住所和職業(yè)，并要求在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村人口，允許他們以藍(lán)印戶口的形式在城鎮(zhèn)入戶，統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”，享受與城鎮(zhèn)常住戶口同等的待遇。

　　1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民等，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，規(guī)定“凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶”。

　　2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部文件，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。

　　2003年起，全國很多省市開始取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為居民戶口。截至2008年，已有13個省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺了相關(guān)改革措施。

　　2003年10月，十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并“依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”。

　　2006年10月，公安部門進(jìn)一步努力深化戶籍制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。但這一努力最終無果而終。

　　2011年2月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)“關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知”。通知提出，要分類明確戶口遷移政策，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，進(jìn)一步完善并落實好現(xiàn)行城市落戶政策。

　　2012年12月，李克強在北京主持召開座談會時指出，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。各項改革中，李克強首要提及“推進(jìn)戶籍制度改革，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民”。

　　2013年初，全國政法會議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點工作之一，會議要求“穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革”。