不動產統(tǒng)一登記制度提上日程 利益分割成難點

　　備受關注的不動產統(tǒng)一登記制度，終于被提上議事日程。

　　3月10日上午，十二屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長馬凱關于“國務院機構改革和職能轉變方案”（下稱《方案》）的說明。據(jù)馬凱介紹，《方案》提出：建立不動產統(tǒng)一登記制度，以更好地落實物權法規(guī)定，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權。

　　中國涉及不動產登記的部門機構繁多，有近10個。被討論最多的，是廣泛存在的“房、地”分開登記現(xiàn)象。

　　按馬凱的說法，中國將按照同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療的職責等，分別由一個部門承擔。

　　北京大學法學院教授尹田分析，不動產統(tǒng)一登記制度中的“統(tǒng)一”，是指登記機關、登記規(guī)則、登記程序和登記收費等的統(tǒng)一。按照同一事件由同一部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，“作為行政主管部門，這是第一次有明確的態(tài)度”。

　　尹田曾參與過《物權法》起草。不動產登記是一項基本的物權制度，設立之初即為對抗第三人，以保護產權人的合法利益。

　　2007年實施的《物權法》在第十條中規(guī)定，“國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”

　　但由于缺乏實施細則，中國的不動產登記仍處于分散狀態(tài)。目前，中國的不動產登記分散在近10個部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復登記、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等問題，有違物權登記初衷。

　　改革決心已顯露無遺。據(jù)新華社昨日報道，中編辦負責人說，建立不動產統(tǒng)一登記制度，被列為此番國務院機構改革和職能轉變方案的三項基礎性制度建設工作之一。

　　不動產統(tǒng)一登記的好處

　　國土資源部地籍司原司長樊志全曾提出，從歷史上看，建立不動產統(tǒng)一登記制度符合中國的傳統(tǒng)。因為中國長期以來形成了不動產統(tǒng)一登記的傳統(tǒng)。民國初期，中國便建立了不動產的統(tǒng)一登記制度。中國大陸，從1956年起，土地權利退出財產權范疇，土地登記本身失去了存在的價值。“改革開放后，房產、林木等比土地更早進人財產權的范疇，房屋、林木的登記也先于土地登記而建立。因此才造成目前房屋、林木與土地分別由不同的部門管理和登記的局面。”

　　建立獨立、統(tǒng)一的不動產登記制度，一直是法學界、經濟學界的構想。早在《物權法》制定和討論的過程中，如何統(tǒng)一中國的不動產登記制度，始終是爭議的焦點問題之一。

　　中國政法大學民商經濟法學院院長王衛(wèi)國介紹，包括他在內的學者，在2005年后就一直呼吁立法。但《物權法》只給出了一個框架，而沒有具體細則，不動產統(tǒng)一登記制度就難以實施。

　　目前，各登記機構都有自己的法律依據(jù)，例如林業(yè)部門對林地登記有《森林法》作為支撐，農業(yè)部門對草原進行登記有《草原法》作為依據(jù)，對農村承包土地進行登記有《農村土地承包法》，住房和城鄉(xiāng)建設部門對房屋進行登記有《城市房地產管理法》。

　　由于部門之間難以協(xié)調，立法者在制定《物權法》時，為減少阻力、盡快通過，只能采取擱置爭議、維持現(xiàn)有不動產登記格局的做法，導致現(xiàn)行《物權法》在不動產統(tǒng)一登記方面沒有突破。

　　尹田說，不動產統(tǒng)一登記制度在《物權法》中只是作為一個原則定下來。

　　歷年全國“兩會”上，不動產統(tǒng)一登記制度一直是代表、委員熱議的話題，今年也不例外。全國“兩會”期間，全國人大代表、江西省高級人民法院院長張忠厚對《新法制報》說，其向第十二屆全國人大第一次會議提交了一份《關于盡快貫徹落實物權法規(guī)定，完善不動產統(tǒng)一登記制度的建議》，建議落實《物權法》第十條規(guī)定，盡快制定不動產統(tǒng)一登記辦法，將所有的不動產登記事務和機構統(tǒng)一起來。

　　據(jù)張忠厚稱，由于登記嚴重分散，信息不能得到全面披露，少數(shù)不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉讓。也有一些當事人將企業(yè)財產整體抵押之后，又將部分財產重復擔保，使得擔保權人在實現(xiàn)擔保權時受到極大損失。

　　以房地產行業(yè)的不動產為例，出現(xiàn)一房多賣、重復抵押、保障房不公平分配、住房的家底不清等現(xiàn)象。

　　另有學者認為，不動產統(tǒng)一登記形成的數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以為反腐提供幫助。此前被炒得沸沸揚揚的“以人查房”，爭議的焦點之一便是登記信息披露的范圍問題。

　　推進難點：部門利益分割

　　即便利害分明，但不動產統(tǒng)一登記制度的推進一直緩慢。推進難點之一，是部門利益分割。

　　尹田說，不動產統(tǒng)一登記制度當初在《物權法》中只是作為一個原則定下來，考慮到的就是部門之間的利益分割。

　　中國國土資源報2010年刊載的一篇報道稱，初步統(tǒng)計，中國涉及不動產登記的部門和機構繁多，有近10個。

　　“光是土地登記就分很多家，林地由林業(yè)部登記，農村的承包地由農業(yè)部登記，沿海的灘涂由海洋局登記，還有一部分土地登記處于空白（狀態(tài)）。沒有統(tǒng)一的規(guī)則，又涉及部門利益，中央一直沒有明確由哪個部門來管。”王衛(wèi)國說。

　　尹田也說，因為涉及部門之間行政權力的劃分，部門各有各的利益，整個行政體制上沒有完全統(tǒng)一起來，大多數(shù)地方不動產登記并沒有完全統(tǒng)一。

　　房、地分開登記即是典型。財新網3月10日援引中國社會科學院法學研究所研究員孫憲忠的觀點稱，“這涉及國土部門和住建部門的部門利益。土地和房屋登記分開進行時，兩個系統(tǒng)各自積累了30萬的員工。集中登記之后，這些人怎么辦？一直沒法解決。”據(jù)孫憲忠介紹，房地統(tǒng)一登記在一些大城市已有開展，但縣一級基本沒有推進。

　　“推進不動產統(tǒng)一登記的過程，必然是行政機關面對不該擁有的權力壯士斷腕的過程，必然是轉變職能加快服務型政府建設的一個縮影。”求是理論網曾刊載文章稱。

　　3月7日報道稱，上海、廣州、深圳、重慶四地已試行不動產統(tǒng)一登記，但僅限于“房、地登記機關統(tǒng)一”，其他不動產登記仍然在各部門。

　　“土地以及土地上的建筑物、定著物，甚至農村的集體土地承包權都應該屬于不動產權力，都應該登記公示，而且登記機構都應該是一個機構。”尹田說。

　　此外，王衛(wèi)國還提到，建立不動產統(tǒng)一登記制度需大量資金和人力的投入。

　　他預計，包括不動產信息聯(lián)網、信息錄入在內的整個系統(tǒng)建設，大約需要十億元以上的投資。

　　“全國有那么多不動產需要登記，城市房屋初始登記基本已經有了，光農村現(xiàn)有房屋建筑面積就有330億平方米，要把這塊初始登記建立起來，工作量就非常大。按照《物權法》規(guī)定，我們還要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度。”王衛(wèi)國說。

　　“這個事情在國際上，人家怎么做，尤其是人口、國土面積和發(fā)達程度跟中國差不多的國家，可以作為參考。”中央民族大學法學院教授、北京華聯(lián)律師事務所律師田小穹說。

　　田小穹同時提到，中國國土太大，人口太多，做起來可能也不方便。“跟中國接近的國家，不同的行業(yè)，不同的物權，可能性質跟我們國家的也不一樣。”

　　專家建議由人大立法

　推進立法仍需多方協(xié)調。

　　田小穹認為，《方案》提到，“同一件事由一個部門負責的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責”，這一表述已經超出登記制度改革范疇，涉及體制改革。

　　“是重組一個機構，分級管理，還是對現(xiàn)成的登記機構進行合并，都需要慎重考慮。”田小穹認為，由同一個部門承擔登記職責，難度太大。建立統(tǒng)一的不動產登記機構是件大事，需要在充分的調研和廣泛的討論后作出決定。

　　田小穹建議，不同登記部門，要有個部門牽頭，互相承認登記信息，“關鍵問題是，信息不統(tǒng)一，不是部門不統(tǒng)一”，要建立相互配合的機制。

　　推進路線圖依然待解。

　　單從馬凱的表述來看，推進不動產統(tǒng)一登記制度尚無更多操作細節(jié)，統(tǒng)一登記的范圍、登記機構、登記辦法、數(shù)據(jù)管理以及相關機構、人員調整方案仍待明確。

　　尹田直言，《物權法》是民事法律，只能解決民事問題，行政機構的調整和權力劃分，不可能由一個民事法律來做出具體規(guī)定。

　　王衛(wèi)國還提到，在《物權法》實施之初就主張由全國人大制定《不動產登記法》。他認為，國務院制定條例往往是部門之間內部協(xié)調，專家參與比較少，面向社會征求意見和開放度也不夠。而全國人大來立法，開放度更高，專家參與度也更高。

　　建立公共服務型不動產登記機構，是不少專家學者的呼聲，也契合此番國務院機構改革和職能轉變方案關于“職能轉變”的精神。