盡管事關(guān)征地制度改革的《土地管理法》、《集體土地征收條例》尚在修訂、制定過程中，但國(guó)土資源部已然開始掃清“提高征地補(bǔ)償”的技術(shù)性“障礙”，其中國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地的獲取和使用方式成為重點(diǎn)。
目前，國(guó)土資源部已經(jīng)要求地方政府加快推進(jìn)“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”工作，即改變公路、電場(chǎng)、電站等經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地主要通過無償劃撥獲取的現(xiàn)狀，從而在此類項(xiàng)目征地過程中，政府可以動(dòng)用更多資金支付被占用土地農(nóng)民的補(bǔ)償。
在此之前，包括能源、交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施在《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定過程中，已基本確定被列為公益性用地仍須由政府征收，為了“平衡”這一局面，國(guó)土資源部已經(jīng)開始考慮“以市場(chǎng)價(jià)”對(duì)“公益性用地”的失地農(nóng)民予以補(bǔ)償，而國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，可能恰是“市場(chǎng)價(jià)”補(bǔ)償主要資金來源之一。
平衡征地范圍“縮小有限”
出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解基層矛盾等考慮，國(guó)土資源部希望通過提高征地補(bǔ)償來平衡征地范圍縮小“有限”的問題。
按照中國(guó)內(nèi)地當(dāng)前土地管理制度，基礎(chǔ)設(shè)施用地采用劃撥的方式供地，用地方無需支付土地出讓價(jià)款；工業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)用地，則須進(jìn)行市場(chǎng)交易。
“無償使用”有望告終
“我們現(xiàn)在在抓緊走項(xiàng)目的審批程序，如果走慢了，很可能土地就不能通過劃撥無償使用了。”2013年1月29日，山東省某“報(bào)審”過程中的火電項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，截至本報(bào)發(fā)稿時(shí)，這個(gè)火電項(xiàng)目剛剛獲得當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的“環(huán)評(píng)批準(zhǔn)”，但尚未獲得土地劃撥的報(bào)批手續(xù)。
讓這位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擔(dān)心的，是國(guó)土資源部將要加快推進(jìn)的一項(xiàng)改革，這項(xiàng)改革將打破包括電場(chǎng)在內(nèi)的能源類基礎(chǔ)設(shè)施用地?zé)o償使用的格局。按照中國(guó)內(nèi)地當(dāng)前土地管理制度，基礎(chǔ)設(shè)施用地采用劃撥的方式供地，用地方無需支付土地出讓價(jià)款；工業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)用地，則須進(jìn)行市場(chǎng)交易。
1月30日清晨，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向記者證實(shí)了上述說法。他表示，在已經(jīng)確定的國(guó)土資源部2013年工作重點(diǎn)中，確實(shí)包括“加快推進(jìn)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”，國(guó)土資源部已經(jīng)向部機(jī)關(guān)和地方國(guó)土廳局部署了這項(xiàng)工作。
目前，該項(xiàng)工作由國(guó)土資源部土地利用司牽頭負(fù)責(zé)推進(jìn)，多位地方國(guó)土廳官員向記者表示，國(guó)土資源部有關(guān)司局，已經(jīng)多次就這項(xiàng)工作，非正式地聽取地方國(guó)土廳局和地方政府的意見，不過，國(guó)土資源部并未向地方政府給出此項(xiàng)工作的時(shí)間表。
記者了解到，這項(xiàng)工作國(guó)土資源部已經(jīng)“運(yùn)籌多年”。在孫文盛擔(dān)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)期間，“經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”和“工業(yè)用地招拍掛”均曾被提上議事日程，最終工業(yè)用地有償使用的“招拍掛”率先得以推行，工業(yè)用地?zé)o償劃撥的時(shí)代宣告終結(jié)。
此后，廣東省對(duì)“經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”進(jìn)行了試點(diǎn)工作，并實(shí)施至今。記者了解到，此次國(guó)土資源部一并推進(jìn)的土地有償使用除了“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地”之外，還包括社會(huì)事業(yè)用地的有償使用。
在國(guó)土資源部要求加快推進(jìn)“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性公益用地有償使用”之前，備受外界關(guān)注的《土地管理法》修訂和《集體土地征收條例》制定都已完成“初稿”，在事關(guān)征地范圍大小“公益性項(xiàng)目”方面，已經(jīng)確定采用列舉方式加以確定，包括能源、國(guó)防、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和城建開發(fā)用地等在內(nèi)的項(xiàng)目，被列為“公益用地”。
“即便在修訂后的《土地管理法》以及新制定的《集體土地征收條例》中，公益性項(xiàng)目用地也要由政府征收后才能入市交易。”國(guó)土資源系統(tǒng)的一位專家向本報(bào)記者表示，這意味著征地范圍并沒有“太大規(guī)模”的縮小。
中共十七屆三中全會(huì)提出，縮小征地范圍、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，意在解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地之間因土地屬性不同而存在“價(jià)差”，從而確保農(nóng)民的利益，使農(nóng)村集體土地的使用權(quán)人，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，能通過市場(chǎng)談判的方式，確定土地價(jià)格。
“當(dāng)前公益用地范圍的列舉式劃定，使征地范圍的縮小比較有限。”前述專家表示。記者了解到，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解基層矛盾等考慮，國(guó)土資源部希望通過提高征地補(bǔ)償來平衡征地范圍縮小“有限”的問題。
這位專家告訴記者，由于在當(dāng)前的農(nóng)村土地征收結(jié)構(gòu)中，相當(dāng)大比例的土地在征收之后是用于能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但此類基礎(chǔ)設(shè)施帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，建成運(yùn)營(yíng)后會(huì)有營(yíng)業(yè)收入，在這樣的情況下，不繳納土地出讓金而免費(fèi)劃撥的模式就不甚合理，在此類土地須有償使用之后，政府收取的土地出讓金，就可以劃出一定的比例，作為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置。
按照當(dāng)前的政策規(guī)定，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地，諸如國(guó)有水電站、公路等項(xiàng)目均通過無償劃撥獲取。圖為某國(guó)有水電站建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)。
國(guó)土資源部在要求加快推進(jìn)“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”的同時(shí)，已經(jīng)開始探索公益性征地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)霓k法，探索建立公共財(cái)政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機(jī)制。
在通過對(duì)“經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”籌集更多資金用于失地農(nóng)民補(bǔ)償和安置的同時(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)基本確定了以提高補(bǔ)償為核心“征地改革”的技術(shù)路徑，即按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)村集體土地的征收進(jìn)行補(bǔ)償，在“城鄉(xiāng)二元”土地制度下，逐步實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”。
長(zhǎng)期以來，中國(guó)內(nèi)地土地管理制度維持“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，即農(nóng)村土地須由政府征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后方可交易，在征地補(bǔ)償?shù)倪^程中，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償以土地的農(nóng)用產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，但轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后，按照市場(chǎng)價(jià)格出讓，其間形成了巨大的價(jià)差，成為地方政府的利益空間。
記者了解到，就“同地同價(jià)”的補(bǔ)償方式，江蘇等地已進(jìn)行試點(diǎn)。江蘇省按征收農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地分別確定土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增幅超過30%；除國(guó)家另有規(guī)定外，在本省內(nèi)的征地補(bǔ)償統(tǒng)一按照調(diào)整提高后的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，改變了過去交通、水利等重點(diǎn)工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的做法。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如蘇州市，建立了土地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償調(diào)整機(jī)制，并與城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接。
記者了解到，國(guó)土資源部在要求加快推進(jìn)“國(guó)有經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用”的同時(shí)，已經(jīng)開始探索公益性征地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)霓k法，探索建立公共財(cái)政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機(jī)制；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障。
“改革的關(guān)鍵是，按照科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的要求，切實(shí)解決由征地引發(fā)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、用途、代際之間收益分配不公問題，使被征地農(nóng)民共享城市化、工業(yè)化發(fā)展成果，使不同區(qū)域、不同用途被征收土地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)。”國(guó)土資源部一位官員表示。
