社科院：“紙上監(jiān)管”造就中國(guó)住房市場(chǎng)監(jiān)管漏洞

　　近段時(shí)間,廣州“房叔”剛剛謝幕,長(zhǎng)沙“房叔”、杭州“房叔”、云南“房叔”等就都前赴后繼地粉墨登場(chǎng)。事實(shí)上,從早先對(duì)住房預(yù)付款監(jiān)管的質(zhì)疑,再到現(xiàn)如今“房叔”、“房嫂”導(dǎo)致的對(duì)官員住房監(jiān)管的各種猜想,住房市場(chǎng)的監(jiān)管體系屢遭詬病。那么,實(shí)際情況究竟如何?

　　2012年12月13日由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《住房綠皮書:中國(guó)住房發(fā)展報(bào)告(2012-2013)》似乎能給予我們些許答案:

　　2012年,中央和地方政府大體上延續(xù)了2011年的高強(qiáng)度房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管政策,并加大了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策落實(shí)情況的審查力度,通過(guò)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政策落實(shí)情況的監(jiān)管將有力遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)全面反彈的壓力；

　　不過(guò),2012年中國(guó)住房市場(chǎng)監(jiān)管仍存在一些問(wèn)題,如房地產(chǎn)調(diào)控問(wèn)責(zé)制并沒(méi)有兌現(xiàn)、對(duì)商品房預(yù)售制的監(jiān)管難以到位、缺乏全面有效的住房市場(chǎng)監(jiān)管主體、對(duì)個(gè)別城市變相放松限購(gòu)或者實(shí)行土地炒作的行為沒(méi)有追責(zé)、嚴(yán)重缺乏對(duì)住房市場(chǎng)應(yīng)有的信息的披露等。

　　住房監(jiān)管重審批輕監(jiān)督

　　“在房地產(chǎn)市場(chǎng)從嚴(yán)監(jiān)管的大形勢(shì)下,2012年針對(duì)住房土地、住房信貸稅收、住房銷售、保障性住房和住房租賃市場(chǎng)的監(jiān)管均有所加強(qiáng)。”《住房綠皮書》的調(diào)研者劉偉和楊杰對(duì)2011年11月至2012年10月住房市場(chǎng)監(jiān)管政策進(jìn)行分析后指出,中國(guó)住房市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)在今年也轉(zhuǎn)移到對(duì)現(xiàn)有調(diào)控政策的落實(shí)上來(lái)。

　　同時(shí),經(jīng)過(guò)分析,《住房綠皮書》總結(jié)認(rèn)為:經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、行政級(jí)別越高監(jiān)管強(qiáng)度越大,審批監(jiān)管強(qiáng)于監(jiān)督,住房開(kāi)發(fā)、銷售監(jiān)管較差。

　　經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌分析,劉偉等人認(rèn)為由于住房市場(chǎng)監(jiān)管涉及部門多,影響因素復(fù)雜,各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要。而目前,一方面,住房市場(chǎng)各個(gè)監(jiān)管部門互相獨(dú)立,各自制定政策、實(shí)施監(jiān)管時(shí)缺乏互相溝通和信息共享機(jī)制,甚至在缺乏更高級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)存在政策“打架”的情況；另一方面,住房市場(chǎng)各個(gè)監(jiān)管部門職權(quán)不同,對(duì)住房市場(chǎng)的監(jiān)管存在很強(qiáng)的片面性,難以全面看到住房市場(chǎng)問(wèn)題并對(duì)之進(jìn)行有效監(jiān)管。此外,部分地方監(jiān)管部門存在重審批、輕監(jiān)督的情況,只要審批程序走完就算合法,缺乏后續(xù)長(zhǎng)期監(jiān)督,住房售后監(jiān)督單純依靠購(gòu)房居民舉報(bào),造成住房市場(chǎng)監(jiān)管的片面性、短期性。

　　以保障性住房為例,2012年是1000萬(wàn)套保障性住房建設(shè)收官之后第一年,但北京、包頭、南京、武漢、杭州、廣州、深圳等多個(gè)城市的保障房建設(shè)此前都出現(xiàn)過(guò)質(zhì)量問(wèn)題。

　　《住房綠皮書》指出,目前,盡管多數(shù)城市均有保障房質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu),但是多數(shù)機(jī)構(gòu)存在“紙上監(jiān)管”的情況。某市城建委總工程師曾說(shuō):“按規(guī)定,質(zhì)量驗(yàn)收是業(yè)主組織進(jìn)行的,管理部門審查程序。我們的監(jiān)管主要是監(jiān)管程序的合法化,只要程序合法,我們就認(rèn)可。”除質(zhì)監(jiān)站外,住建局、城建委等監(jiān)管機(jī)構(gòu)也只是對(duì)程序進(jìn)行監(jiān)管、備案。也就是說(shuō),“真正對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)的原則上只有監(jiān)理公司”,而監(jiān)理公司由開(kāi)發(fā)商雇用。

　　租賃市場(chǎng)監(jiān)管缺失最嚴(yán)重

　　在買房不成的狀況下,大多數(shù)年輕人選擇了租房生活。但根據(jù)《住房綠皮書》調(diào)研,中國(guó)住房租賃市場(chǎng)卻是監(jiān)管缺失最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。

　　“租賃權(quán)益的保護(hù)還不到位,出租方的話語(yǔ)權(quán)遠(yuǎn)大于承租房。中介機(jī)構(gòu)在住房租賃市場(chǎng)中處于壟斷地位,掌握大量市場(chǎng)資源,出租方租期不穩(wěn)定,缺乏對(duì)出租方違約的有效懲處機(jī)制。”綠皮書調(diào)研認(rèn)為,盡管各地市均有住房租賃法律法規(guī),但由于登記備案率嚴(yán)重不足,導(dǎo)致住房租賃市場(chǎng)游離于監(jiān)管體系之外,監(jiān)管部門難以深入其中對(duì)住房租賃欺詐、毀約現(xiàn)象實(shí)施有效監(jiān)管,導(dǎo)致住房租賃市場(chǎng)管理混亂,監(jiān)管缺失嚴(yán)重。

　　《住房綠皮書》指出,對(duì)住房租賃的監(jiān)管一直是房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管中最不被重視的方面。近幾年,各地一直積極推進(jìn)保障房建設(shè)和著力推行公租房,而對(duì)于商品房的租賃監(jiān)管卻并不重視。

　　“究其原因,一方面住房租賃行為十分分散,本身就難于監(jiān)管；另一方面其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入貢獻(xiàn)甚微且社會(huì)關(guān)注度較低,因此對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是件吃力不討好的事情。”不過(guò)調(diào)研者也發(fā)現(xiàn),即便如此,各地對(duì)住房租賃的監(jiān)管還是在不斷加強(qiáng)中,如2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第四位的北京市,5月9日首次就出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn),擬規(guī)定,出租住房的每個(gè)房間居住的人數(shù)不得超過(guò)2人,人均居住面積不得低于5平方米；2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第三十一位的貴陽(yáng)市也于3月19日開(kāi)始實(shí)施新的《貴陽(yáng)市房屋租賃管理辦法》等,從制度層面不斷完善住房租賃監(jiān)管,填補(bǔ)監(jiān)管缺失。

　　建立全方位住房市場(chǎng)監(jiān)管體系

　　在為穩(wěn)定調(diào)控成果、維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展進(jìn)行的一系列努力之后,面對(duì)目前依然存在的監(jiān)管漏洞,《住房綠皮書》的調(diào)研者認(rèn)為主要原因?yàn)楸O(jiān)管主體不明確或監(jiān)管主體不作為。

　　“針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府政策不落實(shí)、落實(shí)不到位、以罰代管、‘紙上監(jiān)管’、‘地王’頻現(xiàn)、房?jī)r(jià)調(diào)控失利等情況,應(yīng)全面落實(shí)問(wèn)責(zé)制,對(duì)政府不作為、亂作為行為進(jìn)行追責(zé)。將問(wèn)責(zé)制長(zhǎng)期化、制度化。”劉偉等人建議完善目標(biāo)責(zé)任制度,明確責(zé)任主體,要求各省市制定更加準(zhǔn)確、合理的住房調(diào)控目標(biāo),公示執(zhí)行結(jié)果,兌現(xiàn)問(wèn)責(zé)制規(guī)定的調(diào)控績(jī)效獎(jiǎng)懲承諾,以商品房預(yù)售制度為例,其監(jiān)管不嚴(yán)格是諸多住房市場(chǎng)問(wèn)題源泉。地方政府由于人力物力有限,難以對(duì)商品房預(yù)售進(jìn)行有效監(jiān)管,為此應(yīng)將第三方機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管體制中,由第三方對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行管理,并在適當(dāng)時(shí)機(jī)建立取消商品房預(yù)售制試點(diǎn)。

　　據(jù)了解,目前住房市場(chǎng)監(jiān)管主體以地方政府職能部門為主,而中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管質(zhì)量只能事后評(píng)價(jià)。由此,《住房綠皮書》認(rèn)為這就降低了監(jiān)管效果,讓地方監(jiān)管部門存在尋租空間。因此,應(yīng)提高住房市場(chǎng)監(jiān)管在地方住房市場(chǎng)中的影響力,加強(qiáng)地方監(jiān)管,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,讓各地住房監(jiān)管處于統(tǒng)一、有效的監(jiān)督機(jī)制下。同時(shí),建立地方監(jiān)管“警示牌”機(jī)制,將“重罰輕管”、“紙上監(jiān)管”較為嚴(yán)重的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)列入“重點(diǎn)監(jiān)管名單”,處以一定懲罰,并由中央住房市場(chǎng)監(jiān)督部門定期檢查其監(jiān)管情況,減小尋租空間,增大監(jiān)管力度。

　　“目前中國(guó)住房市場(chǎng)中央政府、地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和居民五大主體中,中央政府承擔(dān)政策制定和檢查職能,地方政府承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)督職能,社會(huì)團(tuán)體和居民缺乏應(yīng)有的監(jiān)管能力和權(quán)力,處于監(jiān)管體系邊緣。”劉偉等人認(rèn)為,地方政府一方面受人力限制,無(wú)法對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)監(jiān)控,同時(shí)地方政府受制于財(cái)政壓力,缺乏足夠的動(dòng)力對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行徹底、有效的監(jiān)管,“有足夠人力對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的居民和社會(huì)團(tuán)體由于缺乏政策和法律支持,沒(méi)有足夠權(quán)力進(jìn)入住房市場(chǎng)監(jiān)管體系,只能游離于監(jiān)管體系邊緣。從而造成目前住房市場(chǎng)地方?jīng)]動(dòng)力、企業(yè)沒(méi)壓力、社會(huì)沒(méi)能力、居民沒(méi)權(quán)力的監(jiān)管現(xiàn)狀”。

　　因此,《住房綠皮書》提出應(yīng)建立全方位住房市場(chǎng)監(jiān)管體系,將第三方機(jī)構(gòu)和居民納入監(jiān)管主體之中,“允許并支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)限購(gòu)執(zhí)行情況、住房質(zhì)量、住房預(yù)售金、房地產(chǎn)商信用等進(jìn)行監(jiān)督,提高購(gòu)房居民團(tuán)體話語(yǔ)權(quán),支持并鼓勵(lì)居民對(duì)房屋質(zhì)量、住房?jī)r(jià)格等進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),將住房市場(chǎng)監(jiān)管納入地方政績(jī)考核,使地方政府有動(dòng)力進(jìn)行住房市場(chǎng)監(jiān)管。最終建立中央有魄力、地方有動(dòng)力、企業(yè)有壓力、社會(huì)有能力、居民有權(quán)力的全方位住房市場(chǎng)監(jiān)管制度”。