保障房資金缺口至少5000億元 公積金援建爭(zhēng)議

　　9000億元住房公積金結(jié)余資金，正在成為保障房建設(shè)的資金儲(chǔ)備。

　　根據(jù)上海易 居研究院“2011~2012年度我國(guó)保障性住房發(fā)展及預(yù)測(cè)”，受2011年大量結(jié)轉(zhuǎn)的續(xù)建項(xiàng)目和2012年大規(guī)模開(kāi)工項(xiàng)目影響，2012年全國(guó)保障性住房在建工程量將達(dá)到1800萬(wàn)套左右，預(yù)計(jì)需要資金2.5萬(wàn)億左右，資金壓力嚴(yán)峻。

　　依據(jù)2011年保障房的資金投入情況，國(guó)海證券分析師粗略預(yù)估，今年保障房的資金缺口至少在5000億元左右。

　　如何有效利用多種資金填補(bǔ)這一缺口，是目前保障房建設(shè)的問(wèn)題核心。

　　而據(jù)3月末中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)、中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉志峰透露的數(shù)據(jù)，目前全國(guó)住房公積金結(jié)余已達(dá)到9000億元。

　　在這樣的背景下，自2010年開(kāi)始試點(diǎn)的住房公積金支持保障房建設(shè)正隨之加速。

　　修法先行

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，住建部正在緊鑼密鼓地修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，計(jì)劃6月份將修訂草案上報(bào)國(guó)務(wù)院，公積金用于保障房建設(shè)即將有法可依。預(yù)期隨著住房公積金支持保障房建設(shè)的第二批試點(diǎn)城市的落地，住房公積金用于保障房建設(shè)的規(guī)模將大幅提高。

　　參與該條例修訂工作的一位核心人士告訴記者，經(jīng)過(guò)若干次研討，相關(guān)部委和地方公積金管理中心等各方已形成共識(shí)，將住房公積金的使用范圍擴(kuò)大至保障房建設(shè)寫(xiě)入修訂草案。修訂還將涉及公積金繳存面的擴(kuò)大、公積金增值收益調(diào)整、監(jiān)管的制度化約束等方面。

　　在上述人士看來(lái)，立法規(guī)定公積金用于保障房建設(shè)，對(duì)于9000億元巨額的公積金沉淀資金的保值增值、保障房巨大的資金缺口的填補(bǔ)，是雙贏之舉。同時(shí)可以解決現(xiàn)行公積金制度“兩頭吃虧、中間受益”的不公平的矛盾。

　　不過(guò)，盡管條例修訂已箭在弦上，但在許多方面，修訂還存爭(zhēng)議——公積金增值保值是否應(yīng)擴(kuò)至除國(guó)債外的投資范圍？在全國(guó)范圍內(nèi)是否應(yīng)該成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)？是否可以將分散的公積金集中進(jìn)行增值保值的運(yùn)營(yíng)？是否強(qiáng)制各種所有制企業(yè)為職工繳納公積金？

　　此外，一旦公積金結(jié)余資金貸款用于保障房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之積累——還本付息的風(fēng)險(xiǎn)有多大？對(duì)于公積金的占用，對(duì)于其在資本市場(chǎng)的增值保值投資有多大影響？如何加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，防控挪用“黑洞”？都成為業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心的問(wèn)題。

　　馳援資金缺口

　　實(shí)際上，在“缺乏法律依據(jù)”的質(zhì)疑聲中，公積金結(jié)余資金用于保障房建設(shè)的試點(diǎn)工作已開(kāi)始一年有余。

　　按照住建部部長(zhǎng)姜偉新2011年底在全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上的表述，包括北京、天津、重慶、上海等在內(nèi)的29個(gè)試點(diǎn)城市工作良好，截至?xí)h日，已向50%的定向項(xiàng)目發(fā)放了貸款，今年將研究擴(kuò)大利用住房公積金用于保障房的試點(diǎn)范圍。

　　時(shí)至今日，雖然住建部尚未公布具體擴(kuò)容城市的名單，但是記者據(jù)公開(kāi)資料梳理，目前已經(jīng)浮出水面的第二批試點(diǎn)城市有：石家莊、保定、邯鄲、上饒、鄭州、南寧、漢中、咸陽(yáng)、延安、太原、馬鞍山、泉州、南京等。

　　試點(diǎn)城市擴(kuò)大，公積金投入保障房建設(shè)的資金規(guī)模就會(huì)擴(kuò)大。面對(duì)“缺乏法律依據(jù)”的強(qiáng)烈質(zhì)疑，如果想更大規(guī)模地利用公積金支持保障房建設(shè)，必須修訂公積金管理?xiàng)l例，確定其合法性。

　　上述參與條例修訂工作的核心人士告訴記者，公積金管理?xiàng)l例加速修訂的最直接動(dòng)力就是保障房（主要是公租房和廉租房）建設(shè)資金的巨大缺口。

　　“2009年之前住房公積金條例就已醞釀修改。修改的最主要?jiǎng)右蚴侵袊?guó)住房問(wèn)題日益突出，房?jī)r(jià)高企，導(dǎo)致住房保障成為一個(gè)非常重要的任務(wù)。各部委都提出了一些解決方案，其中形成共識(shí)的是大力建設(shè)公租房。”該人士說(shuō)，面對(duì)公租房和廉租房建設(shè)資金的巨大缺口，一些部委領(lǐng)導(dǎo)建議把公積金用于公租房建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)了全國(guó)展開(kāi)公積金用于保障房建設(shè)的試點(diǎn)。

　　但從法律依據(jù)看，“1999年住房公積金條例并沒(méi)有規(guī)定公積金可以用于保障房建設(shè)”上述人士說(shuō)，2002年國(guó)務(wù)院曾經(jīng)做過(guò)一次修訂，但也未規(guī)定公積金可以用于保障房建設(shè)。

　　出于公積金建設(shè)保障房的法律需要，同時(shí)“公積金條例從1999年出臺(tái)到現(xiàn)在也10多年了，本身也面臨修改”，公積金管理?xiàng)l例第二輪修訂由此開(kāi)始。

　　據(jù)悉，此次條例修訂的內(nèi)容還涉及公積金繳存面擴(kuò)大問(wèn)題，現(xiàn)行條例的繳存面未覆蓋的的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)、自由職業(yè)者和農(nóng)民工，將采取自愿繳存原則。

　　在公積金增值收益方面，此前上繳財(cái)政投入廉租房建設(shè)的部分將改投公租房建設(shè)，并依照是否享受公積金購(gòu)房貸款實(shí)行差別化利率，將用于保障房建設(shè)的公積金貸款利息歸給繳存者。

　　在監(jiān)管方面，住建部公積金監(jiān)管司定下了內(nèi)部目標(biāo)：6月30日前完成60個(gè)全國(guó)主要城市的公積金實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，年底前覆蓋到100個(gè)城市。通過(guò)監(jiān)管信息化系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)資金使用安全約束。

　　條例修訂爭(zhēng)議

　　對(duì)于此次《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂，主管部門(mén)“抓得很緊”。今年4月，住建部副部長(zhǎng)陳大衛(wèi)以及住建部住房公積金監(jiān)管司司長(zhǎng)張其光，赴各地進(jìn)行了大量調(diào)研，從這些調(diào)研動(dòng)作來(lái)看，住建部對(duì)于立法允許公積金用于保障房建設(shè)十分重視。

　　“公積金援建保障房的合法性一直受到業(yè)界的質(zhì)疑，但是第二批試點(diǎn)城市已箭在弦上，立法的出臺(tái)對(duì)于試點(diǎn)城市工作的順利開(kāi)展、緩解保障房資金庫(kù)缺口如期完成‘軍令狀’意義重大。 ”一位未具名的業(yè)內(nèi)人士直言住建部期望條例快速出臺(tái)，但對(duì)于相關(guān)爭(zhēng)議較大的修訂內(nèi)容，還在聽(tīng)取各方意見(jiàn)予以權(quán)衡，以便草案在征求意見(jiàn)階段易于協(xié)調(diào)，條例順利出臺(tái)。

　　“在現(xiàn)在這種通貨膨脹的背景下，公積金的貶值非常厲害，如何增值保值成為一個(gè)非常重要的問(wèn)題。是否應(yīng)該投入到資本市場(chǎng)？如果投入的話(huà)風(fēng)險(xiǎn)到底要控制到什么程度？”前述參與條例修訂的人士表示，雖然證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清多次在公開(kāi)場(chǎng)合呼吁公積金投入股市，但是各部門(mén)意見(jiàn)不一。

　　另外，參與條例修訂的該人士認(rèn)為，現(xiàn)行住房公積金管理體制從保值增值的角度來(lái)說(shuō)不利。全國(guó)大概有400多家住房公積金中心，每一家住房公積金中心都管理一部分公積金。資金數(shù)額的碎片化不利于大規(guī)模投資增值保值。

　　“目前這樣一種屬地化的管理，缺乏中央的統(tǒng)籌，這是公積金管理體制的重要問(wèn)題。如果在中央層面上成立一個(gè)資金匯集平臺(tái)，好處是資金規(guī)模大，資金管理成本低，但風(fēng)險(xiǎn)也大，一旦出現(xiàn)問(wèn)題滿(mǎn)盤(pán)皆輸。而地方一兩個(gè)出問(wèn)題不會(huì)影響全局。而且地方的阻力會(huì)很大，實(shí)施難度會(huì)很大。”

　　此外，在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)方面，也存在爭(zhēng)議。當(dāng)前公積金的監(jiān)管是多頭監(jiān)管，住建部、審計(jì)署、財(cái)政部都可以監(jiān)管。多頭監(jiān)管的結(jié)果往往導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的不清，近年來(lái)各地出現(xiàn)的挪用公積金的“黑洞”、騙套公積金的“地下產(chǎn)業(yè)鏈”，與此有很大關(guān)系。“是否應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也尋在爭(zhēng)議。”上述參與條例修訂的人士表示。

　　防控資金使用風(fēng)險(xiǎn)

　　更進(jìn)一步，在投入保障房建設(shè)和投向資本市場(chǎng)上，如何切割公積金，使公積金更好地實(shí)現(xiàn)增值保值，保障繳存者的利益，也是問(wèn)題。

　　“公積金用于建設(shè)公租房，資金就沉淀下去了，而且未來(lái)貸款規(guī)模還將擴(kuò)大，用于資本市場(chǎng)投資的公積金貸款數(shù)量會(huì)受影響，這個(gè)矛盾怎么平衡？”上述參與條例修訂的人士說(shuō)，這方面修訂各方也存在爭(zhēng)議。

　　中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授王涌認(rèn)為，公積金投入保障房與投入資本市場(chǎng)保值增值的矛盾如何解決，雖然可以不用在條例中進(jìn)行明確規(guī)定，但是一旦條例規(guī)定了大的制度框架，未來(lái)在執(zhí)行中問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。

　　王涌支持公積金結(jié)余資金用于保障房建設(shè)，“在現(xiàn)有體制下，比較吃虧的群體是繳存公積金的高收入群體和低收入群體。高收入群體不屑用公積金貸款購(gòu)房，低收入群體買(mǎi)不起房，因此他們都不能享受公積金貸款購(gòu)房的優(yōu)惠利率。”王涌認(rèn)為，將公積金用于公租房建設(shè)，優(yōu)先服務(wù)繳存群體中的低收入、買(mǎi)不起房的繳存者，公積金制度會(huì)更顯公平。

　　對(duì)于業(yè)界“投資保障房收益率不高、甚至虧本以及政府有推卸保障責(zé)任”的質(zhì)疑，王涌表示，目前來(lái)看，公積金投資保障房的增值收益相比投入到資本市場(chǎng)的增值收益更有保障。

　　“公租房的租金收入可能會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，但并不是收不回來(lái)。因?yàn)樗嫦虻氖且粋€(gè)中等收入群體，暫時(shí)買(mǎi)不起房，但收入還不錯(cuò)——比如剛畢業(yè)的大學(xué)生。因此資金在某種程度上是有保證的。”王涌表示，即使真出現(xiàn)租金無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)，政府也可以把房子收回來(lái)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房賣(mài)掉回收資金，實(shí)現(xiàn)公積金貸款的還本付息。“畢竟是土地和房子都是資產(chǎn)，不像是投資到資本市場(chǎng)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，就蒸發(fā)掉了。”

　　王涌還建議，公積金的監(jiān)管可考慮像設(shè)立銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)那樣，國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)住房公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍也認(rèn)為，政府利用公積金建設(shè)保障房是雙贏的方案，公積金沉淀資金得以利用，也緩解了政府建設(shè)保障房資金的壓力。但是必須本著明確繳存者利益最大化原則，建立和完善公積金投資管理體制，爭(zhēng)取長(zhǎng)期資金合理的回報(bào)。

　　對(duì)于使用住房公積金建設(shè)保障房，亞太城市發(fā)展研究會(huì)政策研究中心主任謝逸楓持肯定態(tài)度，他表示，用于保障房建設(shè)的住房公積金只是公積金結(jié)余資金的一部分，作為主管機(jī)關(guān)來(lái)嘗試一種新的資金使用方式，盤(pán)活資金，應(yīng)該得到支持和鼓勵(lì)。但是，必須保障住房公積金的安全使用。謝建議，除了住建部正在推進(jìn)的百城公積金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)、公積金督察員制度外，各地方政府也應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的執(zhí)法辦法，明確執(zhí)法主體、實(shí)施行政處罰的范圍和具體操作辦法。

　　劉志峰也認(rèn)為，公積金進(jìn)入保障房建設(shè)，關(guān)鍵要防控好風(fēng)險(xiǎn)。他建議采取“市場(chǎng)定價(jià)、分檔補(bǔ)貼”的原則，重新制定公租房租金價(jià)格，吸引社會(huì)資金參與公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，保障公租房的可持續(xù)發(fā)展。

　　更為重要的是，謝逸楓建議，住建部應(yīng)設(shè)立住房公積金信息披露機(jī)制。在2006年至2008年住建部曾連續(xù)三年發(fā)布“全國(guó)住房公積金管理情況”，但自2009年至今又連續(xù)三年未對(duì)外公開(kāi)這一重要數(shù)據(jù)，導(dǎo)致外界較難通過(guò)官方渠道獲悉公積金的繳存和發(fā)貸情況。過(guò)去數(shù)年間，地方上接連出現(xiàn)的挪用公積金大案，與住房公積金的管理和使用缺乏相應(yīng)的信息披露機(jī)制，難以引入有效的社會(huì)監(jiān)督不無(wú)干系。