加快住房法律體系建設 促進住房市場規(guī)范健康發(fā)展

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　　1998年我國住房制度全面改革以來，住房市場快速發(fā)展，居民居住條件顯著改善，并促進了經濟較快增長。但住房市場發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些新問題，例如房價上漲過快、市場秩序混亂、住房質量問題頻發(fā)、住房保障不足，等等。這些問題既有體制、機制原因，同時也暴露出我國住房法律體系建設的滯后和法律規(guī)范的嚴重缺失。因此，加快我國住房市場的法律體系建設已刻不容緩。

　　一、住房市場健康平穩(wěn)發(fā)展迫切要求加快法律體系建設

　　住房是人類生存與發(fā)展的基本資料，居民住房水平不僅是反映一個國家（地區(qū)）經濟社會發(fā)展水平和居民生活水平的重要標志，而且對于改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定以及帶動經濟增長都具有重要意義。因此，保障公民“住有所居”是許多發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家政府公共政策的重要目標和主要著力點。

　　同時，住房又具有不同于一般耐用消費品的特殊性質。第一，住房既是人們的基本生活資料，但從長期看又具有一定的投資品屬性，而且由于投資信息不對稱，容易產生資產泡沫；第二，住房具有地域固定性等不動產屬性，特定地域上的住房具有相對稀缺性或過剩性，不同地域間的住房無法完全替代，因此，住房市場價格容易出現(xiàn)較大的波動；第三，住房開發(fā)與消費都對金融高度依賴，無論是開發(fā)企業(yè)的土地購置、商品房的開發(fā)建設，還是在居民的住房消費、購買環(huán)節(jié)，都需要依靠大量融資和信貸才能完成，因此，住房領域對金融信貸政策高度敏感，這一特點也使得住房市場的波動和風險極易引發(fā)金融領域的波動和風險（如美國的次貸危機引發(fā)了國際金融危機）。正是因為這些原因和特點，使住房市場以及住房保障都對法律體系建設提出了更高要求。

　　二、國外住房法律體系建設的經驗和主要法律內容

　　（一）部分國家住房法律的立法目的及主要內容

　　20世紀以前，各國專門的住房法律相對較少，住房問題一般歸屬于民法的范疇。進入20世紀以后，伴隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的住宅法律法規(guī)相繼出臺，并逐步從單項法令發(fā)展為多項法律相互補充、相互作用的住房法律體系。例如，美國、英國、法國、韓國等20多個國家先后頒布了反映本國住房總體綱領和基本制度設計的《住宅法》，而各國涉及住宅的民法、稅法、繼承法等綜合性法律，以及涉及住房開發(fā)建設、土地使用、交易租賃等單項住宅法規(guī)更是數(shù)不勝數(shù)。各國的立法目的和內容主要包括：

　　第一，將保證公民“居住權”作為住房立法第一要義。許多國家在制定住房法律制度時，都將保證居民的“居住權”作為住房立法的核心目標。例如，1934年，在經濟大蕭條后，美國制定了第一部住房法案以解決失業(yè)人口的住宅問題。1949年，美國在《全國可承受住房法》中明確提出，政府有義務實現(xiàn)“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。德國在《民法》中規(guī)定居住權是公民權利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件，是政府職能的基本體現(xiàn)。法國在《可抗辯居住權法案》中，承諾基本實現(xiàn)人人有房住，對于特定住房困難群體，如果住房申請得不到滿足，則可向行政法院提起訴訟，強化了政府在住房問題上不可推卸的責任。1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯議會頒布了《俄羅斯聯(lián)邦住房私有化法》和《關于聯(lián)邦住房原則》，主要目的是推進住房市場化進程。2004年，俄羅斯又頒布實施新的《住房法》，明確政府在解決住房方面的法律義務，并重新界定聯(lián)邦、地區(qū)和市級政府的住房責任。

　　第二，建立住房合理消費的引導機制，鼓勵自住需求、限制過度投機行為。即使在一些市場化程度較高的發(fā)達國家，對住房消費行為也采取必要的調控措施。例如，根據(jù)美國《稅務法令》，購房者在購買首套住宅時，不僅可享受低利率貸款，而且可將首套住宅貸款的利息從收入中扣除，這相當于給購房者一個很大的折扣，而對于其他投資性住房的交易則通過較高的稅收加以抑制。新加坡通過《建屋與發(fā)展法》、《建屋局法》以及《特別物產法》等法律嚴格限制組屋（政府提供的低價產權住房）的炒賣行為，將組屋定位為“以自住為主”，嚴格限制居民購買組屋的次數(shù)；規(guī)定新的組屋在購買后五年之內不得轉售，也不能用于商業(yè)性經營；購買組屋后可以再購置市場商品房，但業(yè)主本人如果不居住在組屋中，就必須退出組屋；違規(guī)倒賣或出租組屋者，不僅面臨高額罰款，嚴重的還將負刑事責任。嚴格的法律和法規(guī)有效地抑制了新加坡的房地產投機行為。

　　第三，依法建立住房保障體系，重點解決中低收入家庭的住房困難。許多國家都建立了適合本國國情的住房保障法律，通過立法構建長期、穩(wěn)定的保障性住房供應模式。一是配建模式。例如英國在2004年的《住房法》中，強制規(guī)定新建商品住宅項目中，必須含有一定比例的中低價位住房（全國配建的平均水平為25%）。美國馬薩諸塞州依據(jù)“40B條款”規(guī)定，對于政府公共住房比例低于10%的城鎮(zhèn)，如果開發(fā)商提供項目的20%—25%作為政府公共住房，則可以提高項目容積率。二是政府主導建設分配模式。例如，新加坡政府依據(jù)《住房發(fā)展法》成立了建屋發(fā)展局，承擔征用土地、組屋規(guī)劃、建造、出售和定價以及房屋貸款等多項職能，形成了政府高度介入的保障性住房供應方式。1951年，日本頒布實施了為低收入人群提供公營住宅的永久性法案《公營住宅法》，規(guī)定了各級政府提供公營住宅的方式、范圍、保障對象和投資比例。三是非營利組織提供模式。例如，日本根據(jù)《勤勞者住宅協(xié)會法》成立的“日本住宅合作社”，是不接受國家出資和補助的特殊法人，但法律規(guī)定勞動金庫與住房金融公庫對住房合作社具有融資義務，住房合作社的房價嚴格控制在普通職工年收入的5—6倍以內。

　　第四，依法規(guī)范市場住房交易行為，合理控制住房開發(fā)主體的利潤空間，有效遏制市場炒作。例如，德國依法建立了住房價格的獨立評估機制，評估價格作為市場指導價格并具有法律效力；在《經濟犯罪法》中規(guī)定，如果房價超過評估指導價20%，則視為“超高房價”，購房者可以向法院起訴，售房者將受到5萬歐元罰款，如果房價超過指導價50%，則視為“暴利房價”，不僅面臨更高額度的罰款，還可能被判最高3年的有期徒刑。為了控制地價飆升，1989年日本頒布《土地基本法》，提出土地應服務于公共福利，不能作為投機的對象，過高的土地增值利潤和非勞動所得的房地產利潤，應通過稅收返還社會。

　　第五，通過法律加強對租賃住房的市場監(jiān)管，保護租戶的合法利益。在歐美等較為成熟的住房市場中，租賃住房需求比例一般占到住房需求的30%以上，由于租戶的市場地位相對弱勢，一些國家相關法律注重保護租戶的合法利益。一是對出租住房的“可居住性”提出明確要求。如英國根據(jù)“住房健康和安全評估體系標準”對租賃住房條件進行監(jiān)管。二是防止業(yè)主濫用收回權。美國《統(tǒng)一住房租賃法》對于解除租約有著嚴格的規(guī)定，業(yè)主必須出示相關法律證據(jù)，獲得法庭令后方可逐出租客，并且須由執(zhí)法人員來具體實施，禁止房東采取私力救濟（如停水、停電、換鎖等行為）。三是規(guī)范租金水平。在英國和德國住房法律中，都規(guī)定至少一年才可以加租一次。德國還規(guī)定3年內加租幅度不能高于30%。如果租客或業(yè)主對于租金水平有異議，需經專門機構仲裁處理。這些法律措施提高了租戶的居住穩(wěn)定性和租賃意愿，促進了租賃市場的規(guī)范發(fā)展。

　　（二）國外住房法律體系的主要特點

　　一是在住房方面逐步形成較為完備的法律體系。在中央政府層面確立統(tǒng)一的、權威的住房法律，而地方政府和各部門在基本住房法律體系和框架下，根據(jù)本地實際情況和自身職能出臺相應的法律法規(guī)，彼此相互聯(lián)系、互為配套，共同規(guī)范住房市場行為，確保落實居民基本居住權利。

　　二是法律層級較高，許多國家的住房法律成為國家的基本法律之一。通過這些法律法規(guī)進一步明確了政府、企業(yè)和個人在住房方面的責任、義務和權利，其法律效力相對較強，并成為解決住房問題、調節(jié)社會財富結構的重要手段。

　　三是根據(jù)不斷變化的經濟社會環(huán)境和市場形勢及時修訂法律內容。住房法律的內容和重點并非一成不變，例如日本《公營住宅法》自上世紀50年代初制定實施后，迄今已歷經22次修訂。美國20世紀30年代的《住房法》已歷經數(shù)十次不同程度的修改。這是因為，隨著工業(yè)化的完成和城市化進程的推進，有些國家的住房供給從短缺變?yōu)橄鄬ζ胶?，居民住房需求結構也發(fā)生很大變化，客觀上要求住房法律體系必須不斷調整完善。

　　四是建立起比較嚴格、規(guī)范的住房法律實施體系。國際經驗表明，住房政策有效落實不僅依賴于完備的法律制度，更重要的是要有法必依、違法必究。一些國家制定了具可操作性的執(zhí)法程序，引入專業(yè)化監(jiān)管機構，通過嚴格執(zhí)法，對違規(guī)行為形成有力打擊，提高了住房法律法規(guī)的嚴肅性。

　　三、我國住房法律體系建設中存在的主要問題

　　我國住房制度改革以來，也出臺了一些住房方面的法律法規(guī)，但是，總體來看，我國住房立法在統(tǒng)一性、權威性、協(xié)調性等方面仍存在較多問題，住房法律體系尚不完善。

　　一是缺乏系統(tǒng)完整的住房法律體系框架。盡管我國圍繞商品住房、住房保障先后制定和實施了一些法規(guī)或部門規(guī)章，但由于目標和背景各不相同，這些法規(guī)和規(guī)章的系統(tǒng)性和完整性不足，一些法規(guī)和規(guī)章之間缺少相互配套和有效銜接，導致住房政策目標出現(xiàn)左右搖擺。

　　二是現(xiàn)有住房法律層級較低，缺乏權威性。到目前為止，我國既無一部完整的《住宅法》，也沒有一部規(guī)范的《住房保障法》，僅有的一部關于住房的行政法規(guī)是《住房公積金管理條例》。而多數(shù)住房法律形式是以國務院和國務院辦公廳的文件為主，還有一些是住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部等部門的部門規(guī)章，以及地方性法規(guī)和部門文件。與人大的正式立法相比，這些法規(guī)和文件的法律層級相對較低，缺乏權威性和嚴肅性。一些住房方面的規(guī)范甚至不得不依靠行政手段來完成。這不僅造成了住房問題的責任難以合理界定，而且有些住房政策之間相互矛盾，容易使政策初衷在不同利益的博弈之中被消解。

　　三是缺乏有力的法律監(jiān)督和執(zhí)法機制。一方面，對人民群眾反映較為強烈的住房市場不規(guī)范行為缺乏有力的監(jiān)督和懲罰機制。例如“囤地、捂盤”受到的懲罰與所獲市場收益之間嚴重不匹配，導致現(xiàn)有監(jiān)督機制效力較弱。另一方面，對于住房保障分配過程中的失信行為缺少明確的法律制約，例如對于住房保障中的虛假申報、轉租牟利、惡意占用等問題，還沒有專門的法律做出規(guī)定，導致失信成本過低。再一方面，以國務院及相關部門規(guī)章為主的法律形式，在地方執(zhí)行時往往打折扣，甚至變相突破規(guī)定，形成“上有政策，下有對策”的局面，使得一些法規(guī)和規(guī)章難以真正落到實處。

　　四、政策建議

　　結合我國住房法律體系現(xiàn)狀和存在問題，借鑒國外住房立法的實踐經驗，建議從以下幾方面著手完善我國住房法律體系：

　　1.盡快制定我國住房的基本法律。堅持以人為本的法治理念，通過《國家住宅法》進一步明確“人人享有適當?shù)淖≌?rdquo;的核心目標，強化對“居住權”的法律保護，確保居民基本住房權利，讓住房真正回歸居住本質。明確規(guī)定政府有責任為居民家庭實現(xiàn)居住權提供幫助和支持，同時，政府有義務促進住房市場的健康發(fā)展，為其提供良好的體制與政策環(huán)境。

　　2.盡快出臺《住房保障法》，填補我國住房保障法律的空白。通過立法明確住房保障范圍、保障對象和保障標準。充分考慮我國工業(yè)化、城市化發(fā)展趨勢，根據(jù)城市新增人口因素，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)常住居民的保障層次之間的有效銜接。對于產權型保障性住房（如經濟適用住房）要大幅降低獲益空間，對于租賃型保障住房（如公租房），要建立長效、規(guī)范的保障性住房支持體系，盡快彌補現(xiàn)行財稅、金融以及土地法規(guī)中的空白和不足。

　　3.總結經驗，將符合我國國情、行之有效的住房政策上升為法律或行政法規(guī)。對自主型、改善型和投資型住房消費，建立差別化的支持體系，并以法律形式將這種差別化政策確定為國家長期住房市場調控的價值取向。通過利率、規(guī)劃、稅收等方面的法規(guī)修訂，鼓勵開發(fā)企業(yè)提供中小套型、中低價位的住房。通過法律形式建立穩(wěn)定的住房調控體系，引導住房價格形成合理水平，建立完善住房問責機制。

　　4.強化住房法律監(jiān)督和執(zhí)行機制。提高住房執(zhí)法效率的根本在于，進一步明確住房開發(fā)、交易、中介服務、物業(yè)管理等環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督機制，依法建立專業(yè)的住房執(zhí)法機構，并賦予一定的權力和職責，切實維護住房法律的權威性。