土地管理法修訂土地使用權(quán)征收制度需補缺

    在今年的中央一號文件中,對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護農(nóng)民土地權(quán)益,提出了三件大事:一是由國土資源部牽頭,完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作；二是由農(nóng)業(yè)部牽頭,開始農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證工作；三是由國務(wù)院有關(guān)部門共同研究,提出對土地管理法中涉及征收農(nóng)民土地條款的修改。這標(biāo)志著我國對農(nóng)村土地的管理不斷規(guī)范化,為此,筆者認(rèn)為,首先應(yīng)該梳理我國土地征收制度本身所存在的各種問題。

    我國憲法第十條、土地管理法第五十八條、城市房地產(chǎn)管理法第十九條均規(guī)定,因公共利益需要,國家可以提前收回國有土地使用權(quán)。分析這些法律條文不難看出,對土地使用權(quán)提前收回的立法本意包含兩層意思:一是對土地使用權(quán)原則上不提前收回；二是在公共利益需要的特殊情況下可依照法定程序提前收回,并對原土地使用權(quán)人給予相應(yīng)補償。

   眾所周知,征收是國家對非國有財產(chǎn)在進行公平補償之后實施的一種強制性交易的行政行為。這種違反合同自愿原則的強買行為之所以具有正當(dāng)性,在于它是基于“公共利益”的需要和給予了公平補償。在我國,不管是城市土地還是農(nóng)村土地,土地所有權(quán)均不是具有私權(quán)利性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán),相對而言物權(quán)法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)才是構(gòu)建我國土地市場的具有私權(quán)利性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán),充任了中國特色土地法律制度土地自物權(quán)的角色。

    從這個意義上講,我國土地征收制度本身存在的問題在于,不應(yīng)該針對農(nóng)村集體土地所有權(quán)來設(shè)計,而是應(yīng)該針對上述幾項土地自物權(quán)來實施。正因為如此,我們把國家基于公共利益給予相應(yīng)補償?shù)慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)的征收行為,另外起了一個名字——出讓土地使用權(quán)提前收回；而對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)征收和補償,則要通過對集體土地所有權(quán)的征收和補償來進行。

   《國有土地上房屋征收和補償條例》(以下簡稱《條例》)是我國征收立法的一大進步,它糾正錯誤地把叫了幾十年的房屋拆遷,恢復(fù)了征收的本質(zhì)。但遺憾地是,它并沒有建立土地使用權(quán)征收這個概念。土地和房屋不可分離,政府不僅征收了房屋,同時也征收了土地使用權(quán)。如果只征收和補償房屋,“收回”國有土地使用權(quán)的依據(jù)自然就不充分。《條例》撇開土地使用權(quán)征收不談,直接規(guī)定“房屋被依法征收的,國有土地使用權(quán)同時收回。”這忽視了一個基本征收環(huán)節(jié),邏輯上是難以講通的。

   《條例》同時也回避土地使用權(quán)的補償,但對房屋的補償價款似乎又不得不包含土地使用權(quán)的價值,即“對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”。眾所周知,類似房地產(chǎn)的市場價格肯定包含了土地使用權(quán)的價值。從這個意義上講,《國有土地上房屋征收和補償條例》不管是法規(guī)名稱,還是制度設(shè)計都存在著明顯缺陷。

    綜上所述,我們期待本次土地管理法修訂建立土地使用權(quán)征收制度,彌補上述制度缺陷。