2012土地財(cái)政迎大考 基本完成農(nóng)村土地確權(quán)

    1月12日，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤通報(bào)了2011年土地違法情況。2011年土地執(zhí)法共發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬(wàn)件，涉及土地面積75.1萬(wàn)畝，同比分別上升5.8%、11.0%。

    2010年以來(lái)，國(guó)土部不斷加強(qiáng)土地違法違規(guī)的督察、執(zhí)法力度，緣何土地違法數(shù)量和面積仍在上升？

    對(duì)此，國(guó)土部土地利用司的一位人士介紹，地方土地違法違規(guī)頻發(fā)的根本原因在于土地供需矛盾下，地方政府對(duì)土地的粗放利用，慣性以增量求發(fā)展。

    而就在前不久，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在“國(guó)土資源工作會(huì)議上”對(duì)2012年的土地違法形勢(shì)非常擔(dān)憂，徐紹史表示，2012年的土地需求，尤其是中西部的用地需求將繼續(xù)擴(kuò)大，在土地利用方式尚未轉(zhuǎn)變之際，預(yù)計(jì)土地的違法違規(guī)問題也將更加突出。

    壓力更大

    數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬(wàn)件，對(duì)其中4.2萬(wàn)件違法用地案件進(jìn)行立案查處，涉及土地面積65.6萬(wàn)畝（其中耕地22.4萬(wàn)畝），同比分別上升2.5%、上升11.4%（下降5.7%）。

    李建勤介紹，受國(guó)土資源供需矛盾日益突出、資源利用方式粗放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變等因素影響，國(guó)土資源領(lǐng)域違法違規(guī)總量較大。

    而在總結(jié)2011年的土地違法特點(diǎn)時(shí)，李建勤表示，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城市建設(shè)、地方政府的資源利用方式粗放等諸多因素影響，西部地區(qū)土地違法數(shù)量和面積呈現(xiàn)連年上升的趨勢(shì)。

    與此同時(shí)，國(guó)家級(jí)和省級(jí)重大項(xiàng)目工程的違法用地問題也非常突出，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“未報(bào)先用”、“未批先用”等違法違規(guī)問題也居高不下。

    除此之外，在城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌過程中，農(nóng)村的違法用地呈現(xiàn)量小面廣的特點(diǎn)。

    而土地執(zhí)法進(jìn)入2012年，李建勤坦言，今年的執(zhí)法壓力或更大，主要原因是今年土地違法違規(guī)反彈的壓力較大。

    徐紹史在國(guó)土部年度工作會(huì)議上介紹，2012年作為“十二五”承上起下的一年，城市的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)工作也相繼發(fā)布、鋪開；“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目也陸續(xù)上馬，交通水利為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等民生工程的建設(shè)力度還有加大，再加上各地基本完成換屆，地方建設(shè)熱情依然高漲，用地需求也將進(jìn)一步放大。

    以中西部地區(qū)的土地違法違規(guī)為例，上述國(guó)土部土地利用司的人士介紹，2011年，中西部地區(qū)的土地供應(yīng)總量大幅度增加，占比提高2.8%，其中，工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地明顯高于全國(guó)水平。

    不過，據(jù)國(guó)土部土地利用司的一位人士透露，國(guó)土部正在醞釀避免土地違法的長(zhǎng)效機(jī)制，包括土地利用、審批制度、土地管理共同責(zé)任機(jī)制等一系列改革，督促各地方政府在用地上更加集約和節(jié)省。

    土地財(cái)政迎大考

    據(jù)上述國(guó)土部土地利用司的人士介紹，2011年，全國(guó)土地出讓金雖然有所增長(zhǎng)，但增幅有較大幅度下降，并將直接影響地方政府的預(yù)算支出和償還債務(wù)。

    上述人士進(jìn)一步表示，亟需國(guó)土部關(guān)注的是，地方政府通過加大土地儲(chǔ)備獲取土地融資，以及加快土地出讓獲取土地出讓金用于建設(shè)投資和償還債務(wù)時(shí)，可能面臨的違法違規(guī)現(xiàn)象，包括違法違規(guī)占用集體土地等。

    “地方政府一般會(huì)多向國(guó)土部申請(qǐng)指標(biāo)，用地需求在，但指標(biāo)不夠，違法違規(guī)用地現(xiàn)象自然無(wú)法避免，”河北省國(guó)土廳的人士在電話中向記者介紹，“預(yù)計(jì)今年地方政府的土地供需缺口大概在1：3以上，中西部地區(qū)的缺口可能更大。”

    “地方政府對(duì)于土地的需求，一方面來(lái)源于土地劃撥用于保障房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面也來(lái)自于地方政府的賣地需求。陽(yáng)光100集團(tuán)常務(wù)副總裁范小沖在“首屆中國(guó)旅游投資”ITIA獎(jiǎng)評(píng)選結(jié)果發(fā)布會(huì)上接受記者采訪時(shí)表示。

    除此之外，上述國(guó)土部土地利用司的人士表示，土地的金融屬性也放大了地方政府對(duì)于土地的利用需求，土地可作為抵押物進(jìn)入銀行抵押貸款，從而解決地方政府的資金壓力。

    而在土地金融屬性的影響下，上述河北國(guó)土廳人士向記者介紹了2012年地方政府賣地邏輯，“雖然今年地方政府的資金壓力很大，既要建設(shè)、也要還債，但是在土地財(cái)政依然為地方政府的唯一收入來(lái)源的前提下，如果沒有合理的溢價(jià)率，最好不賣。”

    對(duì)此，上述人士進(jìn)一步解釋，在保證合理溢價(jià)率的情況下，可以保證土地融資，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    范小沖介紹，土地價(jià)格一旦下跌，用于銀行抵押的土地價(jià)值縮水，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將擴(kuò)大，因此，地方政府求解資金問題的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

    當(dāng)然，上述河北國(guó)土廳人士也澄清說(shuō)，合理的溢價(jià)率并非是指單塊土地出讓金的大幅升高。

    “可以預(yù)見的是，土地價(jià)格不會(huì)呈現(xiàn)市場(chǎng)預(yù)見的大幅下調(diào)，可能會(huì)有結(jié)構(gòu)性波動(dòng)，由此也會(huì)降低開發(fā)商的購(gòu)地?zé)崆椋A(yù)計(jì)今年的土地市場(chǎng)將更加低迷。”上述人士如是說(shuō)。 

    農(nóng)地確權(quán)年內(nèi)完成

    作為一份統(tǒng)領(lǐng)全年“三農(nóng)”工作的綱領(lǐng)性文件，今年一號(hào)文件除了將農(nóng)業(yè)科技作為關(guān)鍵詞凸顯之外，還特別對(duì)備受關(guān)注的農(nóng)村土地確權(quán)工作列出了時(shí)間表。

    中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文昨日在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，針對(duì)近年來(lái)城鎮(zhèn)化工業(yè)化過程中呈現(xiàn)出的土地矛盾，中央政府非常重視保持原有法律政策的穩(wěn)定以及保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

    一號(hào)文件要求，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

    陳錫文表示，一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村土地問題提出了三條措施，一是由國(guó)土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，二是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開始農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，三是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同來(lái)研究，提出對(duì)土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改。

    陳錫文稱，這三項(xiàng)工作將有助于緩解農(nóng)村土地各種各樣的糾紛和矛盾。

    一號(hào)文件要求前兩項(xiàng)工作在今年之內(nèi)完成，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田（微博）在接受《第一財(cái)經(jīng)（微博）日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，中央政府推行農(nóng)村土地確權(quán)的最大動(dòng)力是要保18億畝耕地紅線，新的土地所有權(quán)證和使用權(quán)證會(huì)詳細(xì)規(guī)定承包地的具體方位、大小等數(shù)據(jù)，也有利于農(nóng)民在城市化過程中維護(hù)自己的權(quán)益。

    農(nóng)村集體土地所有權(quán)和承包權(quán)確權(quán)工作從2008年開始啟動(dòng)，但一直以來(lái)進(jìn)展緩慢，在基層遇到了不小的阻力。記者從山西等地了解到，由于城市近郊土地升值，一些村莊在確權(quán)之前已經(jīng)將土地賣掉，剩余土地涉及到村民利益分配很難進(jìn)行確權(quán)，目前土地確權(quán)工作基本屬于停滯狀態(tài)。

    鄭風(fēng)田表示，農(nóng)地確權(quán)的另一阻力來(lái)自政府，因?yàn)榇_權(quán)一方面不利于政府征地，另一方面確權(quán)是一個(gè)非常麻煩的工作，需要耗費(fèi)大量的財(cái)力、人力和物力，地方政府這方面沒有動(dòng)力。為了推進(jìn)這項(xiàng)工作，一號(hào)文件也提出要對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行補(bǔ)助。