土地財(cái)政危機(jī)突現(xiàn) 多舉措走出困局

    在經(jīng)過(guò)一年多的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，在供求雙方持續(xù)僵持較量，房地產(chǎn)交易量大大萎縮后，開(kāi)始出現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格松動(dòng)，房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭得到遏制的情況，拐頭向下可能性增大，房?jī)r(jià)由升轉(zhuǎn)降拐點(diǎn)初露端倪。

    看來(lái)，房?jī)r(jià)盡在政府的掌控之中：只要堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性調(diào)控，房?jī)r(jià)由漲轉(zhuǎn)跌，回歸合理水平值得期待；如果放松調(diào)控，或者是無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“空調(diào)”，房?jī)r(jià)再由跌轉(zhuǎn)漲，漲幅無(wú)限也不是沒(méi)有可能。

    土地財(cái)政危機(jī)突現(xiàn)

    在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中，近年來(lái)出現(xiàn)了三大趨勢(shì)性怪異現(xiàn)象，可以稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)上的“三大怪”，一是土地拍賣(mài)越拍越貴，二是房?jī)r(jià)調(diào)控越控越高，三是稅收改革越改越多。我們認(rèn)為，房?jī)r(jià)高、土地貴、稅收多存在緊密內(nèi)在聯(lián)系，因?yàn)榉績(jī)r(jià)上漲利益最大的是地方政府，而房?jī)r(jià)下跌損失最大的也是地方政府，土地財(cái)政首當(dāng)其沖。早在2009年“兩會(huì)”期間，全國(guó)工商聯(lián)就向全國(guó)政協(xié)遞交了一份名為《我國(guó)房?jī)r(jià)何以居高不下——房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的總費(fèi)用支出一半流向政府》的大會(huì)發(fā)言稿稱(chēng)，全國(guó)9城市房地產(chǎn)企業(yè)的開(kāi)發(fā)費(fèi)用的調(diào)查顯示，在總費(fèi)用支出中，流向政府部分（即土地成本+總稅收）所占比例為49.42%。

    事實(shí)上，地方政府的土地財(cái)政包括兩大部分內(nèi)容：一是有關(guān)房地產(chǎn)稅收；二是有關(guān)房地產(chǎn)非稅收入，主要是土地出讓金。那么，全國(guó)工商聯(lián)的結(jié)論和觀點(diǎn)是否符合實(shí)際呢？我們以總價(jià)100萬(wàn)元的商品房為樣本，計(jì)算其構(gòu)成。假定一套商品房銷(xiāo)售價(jià)格100萬(wàn)元、扣除60萬(wàn)元（其中：土地成本30萬(wàn)元、其他開(kāi)發(fā)成本30萬(wàn)元），計(jì)算可得出相關(guān)稅收：營(yíng)業(yè)稅和附加稅=100萬(wàn)×5.5%=5.5萬(wàn)元；土地交易契稅=30萬(wàn)×3%=0.9萬(wàn)元；土地增值稅=100萬(wàn)×5%=5萬(wàn)元；企業(yè)所得稅=100萬(wàn)×5%=5萬(wàn)元；開(kāi)發(fā)成本綜合稅=30萬(wàn)×15%=4.5萬(wàn)元；購(gòu)房契稅=100萬(wàn)×3%=3萬(wàn)元；房地產(chǎn)稅收合計(jì)23.9萬(wàn)元。加上土地成本30萬(wàn)元，合計(jì)流向政府53.9萬(wàn)元。

    我們進(jìn)一步分析還會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果房?jī)r(jià)上漲，漲價(jià)部分50%將流入政府。假定房?jī)r(jià)100萬(wàn)元，預(yù)計(jì)漲價(jià)10%為110萬(wàn)元，由于售價(jià)提高后土地和開(kāi)發(fā)成本基本不變。增加相關(guān)稅收為：營(yíng)業(yè)稅和附加稅=10萬(wàn)×5.5%=0.55萬(wàn)元；土地增值稅=10萬(wàn)×（1%～5.5%）×30%=2.835萬(wàn)元；企業(yè)所得稅=（10萬(wàn)-0.55萬(wàn)-2.835萬(wàn)）×25%=1.654萬(wàn)元；不動(dòng)產(chǎn)交易契稅=10萬(wàn)×3%=0.3萬(wàn)元；合計(jì)稅收5.339萬(wàn)元，占漲價(jià)的50%以上。從上述房地產(chǎn)價(jià)格與地方政府土地財(cái)政關(guān)系看，當(dāng)房?jī)r(jià)上漲時(shí)，土地財(cái)政呈加速度增長(zhǎng)。近年來(lái)，由于我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格總體上升，已形成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性，并已成為很難打破的思維定勢(shì)。

    那么，如果房?jī)r(jià)出現(xiàn)下跌，情況又會(huì)如何呢？結(jié)果應(yīng)該與房?jī)r(jià)上漲情況相反，房?jī)r(jià)下跌相當(dāng)于房?jī)r(jià)下跌部分的50%的稅收將不再流向政府。房?jī)r(jià)下跌不但使稅收減少，土地收入也會(huì)減少，主要是因?yàn)橥恋嘏馁u(mài)流拍會(huì)增多、土地拍賣(mài)價(jià)格會(huì)下跌。如果說(shuō)房?jī)r(jià)上漲將使地方土地財(cái)政收入加速度增長(zhǎng)，那么房?jī)r(jià)下跌也將使地方土地財(cái)政收入加速度減少。

    除此以外，我國(guó)保障房建設(shè)正在較大規(guī)模地分流地方土地財(cái)政：一是保障房土地由政府劃撥時(shí)，政府不收土地出讓金，使土地出讓收入減少；二是保障房一般不征土地增值稅、企業(yè)所得稅預(yù)征率較低，使房地產(chǎn)稅收減少。隨著保障房建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，分流的土地出讓金和稅收會(huì)進(jìn)一步增多。根據(jù)中房指數(shù)對(duì)北京、上海、天津等十大城市2011年前三季度土地市場(chǎng)的運(yùn)行情況所進(jìn)行的分析，十大城市前三季度土地供應(yīng)量同比降幅達(dá)23%，土地成交量同比降幅高達(dá)25%。北京、上海、廣州、深圳四大城市土地出讓金比去年同期下降8%，與2010年土地收入大幅增長(zhǎng)情況形成較大反差。如果房?jī)r(jià)下跌拐點(diǎn)趨勢(shì)成立，保障房建設(shè)增多，結(jié)果是地方土地財(cái)政加速度減少，土地財(cái)政危機(jī)突現(xiàn)。

    走出困局在于思變

    如果我們已把房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)定位于民眾可接受的合理價(jià)格水平，同時(shí)將保障房建設(shè)目標(biāo)定位與商品房并駕齊驅(qū)發(fā)展，地方政府賴(lài)以生存的土地財(cái)政危機(jī)將不可避免，而走出土地財(cái)政危機(jī)困局在于思變。

    一是改變地方財(cái)政超常發(fā)展方式。我國(guó)地方財(cái)政收入可分為以稅收為主的預(yù)算收入、以土地出讓金為主的基金收入和債務(wù)收入三類(lèi)，近年來(lái)三類(lèi)收入均出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)式增長(zhǎng)。2010年，地方本級(jí)預(yù)算收入40613億元，比上年度增長(zhǎng)24.57%，其中“九五”期間增長(zhǎng)年均18.71%、“十五”期間增長(zhǎng)年均21.88%。2010年，全國(guó)地方土地出讓收入29398億元，比上年增長(zhǎng)106.2%。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107175億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政收入的2.64倍。

    地方財(cái)政收入如此增長(zhǎng)，已留下了不可持續(xù)的極大隱患。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)，理應(yīng)轉(zhuǎn)變地方政府財(cái)政發(fā)展方式，收入由爆發(fā)式超常增長(zhǎng)向穩(wěn)健可持續(xù)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，由重收入輕支出向既重收入更重支出轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能、緊縮政府開(kāi)支、節(jié)約政府支出，使政府收入與企業(yè)利潤(rùn)、個(gè)人收入基本保持同步增長(zhǎng)，和諧相處，共享發(fā)展成果。

    二是改變地方依托土地財(cái)政模式。近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，土地財(cái)政對(duì)地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)越來(lái)越大。2010年，全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到2.9萬(wàn)億元，接近財(cái)政收入的三分之一，為地方財(cái)政收入的三分之二以上。“十一五”時(shí)期全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過(guò)7萬(wàn)億元，地方財(cái)政總收入中土地出讓成交總價(jià)款占比從2006年的38.9%，增長(zhǎng)到2010年的65.9%，表明地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)越來(lái)越大。

    事實(shí)上，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府通過(guò)高價(jià)出讓土地來(lái)維持財(cái)政支出的做法已產(chǎn)生出許多弊端。依賴(lài)土地財(cái)政必然導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本增加，影響房?jī)r(jià)合理價(jià)位實(shí)現(xiàn)；房地產(chǎn)價(jià)格上漲使商務(wù)成本全面上升，進(jìn)而惡化我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，給未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患；房地產(chǎn)價(jià)格上漲，使居民生活成本大幅度上漲，民眾已無(wú)法承受房?jī)r(jià)之痛，房?jī)r(jià)正對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)構(gòu)成極大威脅。土地財(cái)政不可持續(xù)，土地財(cái)政已走到盡頭，房地產(chǎn)調(diào)控下的房?jī)r(jià)拐點(diǎn)，劍指土地財(cái)政，地方政府唯有順大勢(shì)、顧大局、識(shí)大體，痛下決心，當(dāng)機(jī)立斷，與土地財(cái)政決裂，改變地方政府過(guò)于依托土地財(cái)政發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)模式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能早日走出土地財(cái)政危機(jī)困局。

    三是改變地方財(cái)政拓展財(cái)源思路。地方政府患上嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴(lài)癥，病在地方，根在體制，因此，治理地方土地財(cái)政依賴(lài)癥須從體制入手。首先，治理關(guān)鍵在于理順中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系。由于近年來(lái)在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，事權(quán)在下移，而財(cái)權(quán)在上移，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致地方政府體制內(nèi)財(cái)力嚴(yán)重不足，只有從體制外尋找支持，正好遇上房地產(chǎn)發(fā)展好時(shí)光，從而走上了土地財(cái)政不歸路。因此，讓地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，堵體制外后門(mén)，走體制內(nèi)前門(mén)，為地方政府走出土地財(cái)政困局提供出口。

    其次,體制正門(mén)要從健全地方稅收體系入手。在中央統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。加快推進(jìn)地方資源稅改革、開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，通過(guò)擴(kuò)大征稅范圍、提高稅率，調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，強(qiáng)化征收管理，把其逐步培育成為地方財(cái)政潛在稅收支柱，來(lái)分擔(dān)和替代部分地方土地財(cái)政功能。

    另外，體制邊門(mén)要從發(fā)展資本市場(chǎng)入手。在削弱和切割土地財(cái)政的來(lái)源后，通過(guò)發(fā)展資本市場(chǎng)，利用公共投資基金方式，發(fā)行地方建設(shè)債券，鼓勵(lì)民間集資，以發(fā)展資本市場(chǎng)來(lái)解決中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中公用事業(yè)資金來(lái)源問(wèn)題。

    最后，土地資金規(guī)范使用。加大對(duì)地方土地收入規(guī)范使用，規(guī)范地方政府須從土地出讓凈收益中提取規(guī)定比例，用于保障房建設(shè)、教育投入、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，來(lái)提高土地資金使用效果，讓土地資金公共受益。